【中图分类号】D81 【文献标识码】A 【文章编号】2097-1125(2023)07-0126-18 一、问题的提出与既有研究回顾 当世界上出现一个需要进行全球协调的新问题时，一个新的国际机构就会产生，形式可以是论坛、理事会、小组、委员会、计划署、高级委员会、联盟或组织。其中，国际组织自19世纪以来一直被认为是最完善的多边主义形式。①国际组织是带着由其创始成员国赋予的职能问世的，但在发展过程中往往会获得其他的职能，该现象被称作国际组织的“职能扩展”(mandate expansion)。本文围绕国际组织实现职能扩展的路径展开探讨，即国际组织纳入新的职能由谁推动?以何种手段完成?国际关系的主要理论流派都曾给予该问题不同答案：持国家中心主义观点的理性主义和功能主义学者认为国际组织的职能扩展是由国家推动和实施的，或是国家基于自我利益的决定，或是国家对现实目标和需求的回应。持国际组织中心主义观点的建构主义学者主张作为官僚机构的国际组织是有独立偏好、能够主动求变的能动行为体，其职能扩展来源于内生性动力，由组织文化指导。 (一)理性主义视域 理性主义理论包含现实主义和自由主义两大流派，其共通之处在于均认为国家是国际政治的主要行为体、国家行为基于权力和利益。新现实主义者认为，国际组织是由国际体系中的霸权国基于对自身利益的计算而创立和塑造的，本质是权力分配的反映，即所谓“展现权力关系的舞台”，②对国家行为没有独立的影响，在维护世界和平与安全方面处于边缘地位。③新自由制度主义者不认可新现实主义否定和淡化国际组织作用的论调，主张国际组织凭借降低交易成本、创造谈判条件、提高信息质量与对称性、创设标准并提供监督等优势，④给予采取合作行为的国家更高的收益，以此激励合作以达到促进和平的效果。尽管现实主义和自由主义对国际组织的性质、作用和地位持有不同理解，但二者对国家能动性的推崇使它们不约而同地将国际组织工具化，新现实主义侧重国际组织被主导国用作私利工具的非中性维度，新自由制度主义强调国际组织作为提供国际公共产品的中性工具维度。⑤ 照此逻辑，国际组织的职能扩展完全是国家根据自我利益而决定并随着国家偏好的转变而发生的。⑥国家在国家利益发生变化时理所应当有能力修改国际组织的职能任务，乃至废除国际组织。⑦这一点事实上否认了国际组织的自主性和发生内生性变化的可能。针对这一局限性，部分理性主义学者在新制度经济学的学理支援下，用委托—代理理论(principal-agent theory)分析国际组织，但仍以理性主义的基本假设——将国家视为主要行动者，并用权力和利益来定义它们的行为逻辑——为前提。委托—代理理论注意到国际组织在具体行动中掌握有限的自由裁量权(discretion)，其追求自身职能扩展的自主性由此而来。然而该语境下的自主性是不完全的，因为自由裁量权的使用始终处于国家的监控之下，作为委托人的国家不仅拥有授予国际组织权力的能力，更有在其认为国际组织的行为远离或违背了国家利益时，撤销授权重新制定契约的能力，⑧国际组织的职能归根结底依然是由国家赋予、撤销、扩展或缩减的。 (二)功能主义视域 与理性主义的非连续性视角不同，功能主义理论路径采用历史主义视角，强调国际组织产生的社会基础，将国际组织视为人类用来实现功能性目标的产物。⑨在功能主义理论创始人戴维·米特兰尼看来，随着科学技术的发展和经济相互依赖程度的加深，政府不再能够适应民众对服务和福利的需求，所以必须找到一种新的方式来处理“事务之间的关系”(relation of things)，或称“议题联系”(issue-linkage)。⑩其中一个方案就是主张在国家间建立一个跨越政治边界、以经济和社会活动联结的复杂利益和关系网络，即国际组织，以汇聚所需的资源来合作处理具体的技术性事务。在早期功能主义的理论基础和地区性国际组织欧盟的经验基础上发展而来的新功能主义提出的“外溢”(spill over)概念为国际组织的职能扩展提供了一种解释。(11)外溢的效果是一体化从低政治级别的技术、功能性问题逐步蔓延到和平与安全、军备控制、人权等高政治级别问题。 功能主义理论强调功能性需求在国际组织产生与发展中的决定性作用。在该视域下，国际组织的议题联系虽然是内生的，但职能扩展能否发生依然有赖于国家对已经存在的现实目标和需求如何回应，国际组织的角色仅是履职机器。然而，根据对联合国教科文组织的经验研究，该组织环境职能的扩展不仅超前于成员国立场的转变，而且在国际社会产生环境保护的共识之前就发生了。可见，国家推动和功能性需求并非国际组织职能扩展的必要条件，理性主义和功能主义路径均无法解释联合国教科文组织环境职能的扩展。 (三)建构主义视域 国家中心主义理论视角下的国际组织是由国家创立的，阐明国际组织职能的组织法、宣言和战略计划也是国家起草的，忽略了国际组织是由国际官僚构成、受组织文化深刻影响的能动行为体，因此无法解释国际组织出现独立偏好和主动求变的现象。(12)为此，迈克尔·巴尼特等建构主义学者从国际组织立场出发，吸纳组织社会学理论，将国际组织理解为受组织文化影响的官僚机构，探讨国际组织的官僚机构特征如何塑造它们的行为方式。在该视角下，国际组织的职能扩展是其具有自主性的体现，这种自主性主要来源于四种权威。首先是来源于官僚机构非人格性和中立性的理性-合法权威(rational-legal authority)，在这一形式权威的基础上，国际组织还拥有授予性权威(delegated authority)、道义性权威(moral authority)和专家权威(expert authority)三种在实际行动中的权威。(13)可以看出，除了授予性权威，其他权威都不依赖于国家给予，而是由国际组织区别于成员国的独特组织文化决定的，所以国际组织的职能扩展是组织文化指导下的自身逻辑性扩展。国际组织塑造出与成员国不同的独特组织文化，以此指导包括职能扩展在内的自主行为。
