一、导论：行政发包制中的权力分配与激励兼容 行政发包制是理解中国政府治理的重要理论（周黎安，2008，2014a，2014b），尤其适用于分析多层级政府间关系及其结构性特征，如中央集权与地方分权的关系、政府运作中的权责关系等。它是在行政组织内部嵌入了发包关系，进而使得其治理模式在行政权分配、经济激励、内部控制三个维度呈现出独特性。该理论强调，治理条件的改变将导致上述三个维度的协同变化，举例而言，经济激励的弱化，通常伴随着自上而下的收权以及过程监督控制，“发包”成分会减少（黄晓春、周黎安，2017）；反之，当治理目标模糊时，虽然政策执行的自由裁量权仍逐级下放，但缺乏强经济激励且通常只设置低强度的检查验收（黄晓春，2015）。 相比科层制的弱激励，强激励是行政发包制有效运行的关键，其实质是在政府内部嵌入相对分权和市场化的发包制，使用类似市场激励的规则来推动行政执行（张静，2014）。市场激励体现在两个方面：一是发包方与承包方的财政分成关系；二是承包方人员的薪酬和激励体系接近市场化安排，是一种收入分成的激励形式（周黎安、王娟，2012）。这也导致批评者认为行政发包制较为系统地强调了“发包”的特点，但对“行政”机制的分析却极为薄弱、隐而不见（冯仕政；2014；周雪光，2014）。针对上述批评，周黎安将晋升激励作为一种“行政性”设置引入行政发包制的分析，指出其可以约束“发包制”在政府内部可能造成和放大的负面效应，同时也界定了行政发包制的组织边界（周黎安，2016）。晋升激励在“行政性”维度上是一种“底线”控制工具，但晋升激励是将政府官员的晋升与治理业绩高度关联的激励模式，本身还是一种强激励（周黎安，2007；杨其静、郑楠，2013）。所以周黎安（2016）对行政发包制的重新阐发，仍然是以强激励为基石，只是激励的重点由经济回报转向职务晋升。无独有偶，也有研究者指出，在县域治理的行政包干制中，包干主体的职级晋升等强政治激励构成了其主要的激励形式（杨华、袁松，2017；欧阳静，2020）。 与周黎安不同，周雪光、练宏（2012）从剩余控制权不同维度的分离和排列组合认识官僚组织内部的权威关系，进而提出了基于控制权理论的“行政发包制”。在他们看来，行政发包制是一种特定控制权分配状况下的具体治理机制，而非整体性的治理架构。细言之，委托方通过保留目标设定权和检查验收权，而将政策执行和激励分配等剩余控制权赋予管理方，使得“管理方扮演一个承包商的角色，在其管辖范围行使自己的剩余控制权来安排落实政策执行活动”。周黎安（2014a）认为这种发包反映的是“条条”的权威关系，与层层属地发包是互补而非替代的分析框架，从而认为强激励的设置始终贯穿于属地发包关系之中。 行政发包制不仅存在于中央和地方之间，还存在于地方各级政府之间和地方政府与职能部门之间，甚至是职能部门领导与部门内部的科室之间，从中央到地方和部门的各级承包人形成逐级发包和承包的关系结构（周黎安，2014b），并且越到基层，“目标管理责任制”表现越为明显（王汉生、王一鸽，2009）。如此，行政发包制的理论边界可以由国家治理拓展至基层政策执行，如信访领域的“包保责任制”（田先红，2012）、环境治理中的“河长制”（李汉卿，2018），总之，注重目标而不注重过程的管理方式在基层治理中被广泛运用（周飞舟，2019），属地管理原则不断向基层政府内部延伸（张铮、包涵川，2018；陈家建、张洋洋，2021）。因治理需要，基层政府甚至还会构建出“准一级行政组织”来发包治理任务，如设置管区、片区等（仇叶，2017；王印红、朱玉洁，2020；狄金华，2020）。不过，当行政发包制延伸至基层政府这一层级，一些支持和约束条件也在发生变化。其一，在治理权的层级分布上，越到基层治理权越低，对财政资源的掌控力越弱（陈家建、赵阳，2019），并且基层政府发放津贴福利的自主性也受到大幅度限制（李振等，2020）。其二，基层政府没有下管一级的人事任命权（周雪光，2016），且基层政府干部的晋升前景存在明显的“科级天花板”现象（陈家建、赵阳，2020）。综上，基层政府内部进行发包治理时较难设置经济激励和政治激励。 在激励结构变化的条件下，乡镇层面的包干制却依然是基层政策执行的重要机制（欧阳静，2020）。理论上，基层政府内部要进行发包治理并提升治理成效，就需要设置经济激励、晋升激励（田先红，2021），这与行政发包制的强激励思路一致；然而，从经验事实出发，在弱激励条件下，基层政府同样能够进行发包治理并取得良好治理绩效，对这一组织现象尚缺乏系统性和理论性的解释。新近的研究也指出，在政府体制中，弱激励也可能推动治理绩效的提升（练宏，2016a）。在缺乏强激励的条件下，基层政府内部如何运用行政发包制进行治理是值得深入讨论的问题。还需要进一步追问的是，强激励是不是行政发包制的必要条件？这是本文尝试回答的核心问题。本文试图结合西镇①农村不动产确权登记工作的案例，解读基层政府内部出现的弱激励行政发包制，以此更为全面地理解基层政府的发包治理行为。 二、科层部门与工作组：西镇政府内部的双轨结构 科层部门是政府行为过程重要的实体性组织结构，构成理解中国政府治理特征的参照基准和重要标尺。西镇的科层部门主要对应上级部门的机构设置存在，体现出职责同构的特点（朱光磊、张志红，2005），在制度职责上有着相对明确的分工，但由于处于政府体制的末端，也呈现出制度规范不严谨等特征，科层性较弱（陈家建，2015）。基层政府为了适应任务环境，也会在科层部门的基础上进行组织再造，重构组织结构（欧阳静，2011：36-41）。再造的组织通常与科层部门相互依存、互相补充、嵌套合作，在基层政府内部形成二元共治机制以应对复杂的治理实践（仇叶，2017）。西镇的实际运作中亦出现了类似的双轨结构。
