随着世界权力转移加快，南海问题日益成为一个多层次的复杂议题。各国从国家利益出发不断强化自身战略诉求，调整各自南海策略。作为南海争端的主要声索国，越南的南海策略演变更具有代表性。1975年越南统一后，先后通过宣言①、白皮书和外交文件等形式，彻底改变了其过去承认中国对西沙群岛和南沙群岛拥有主权的外交立场。冷战后，越南颁布一系列与海洋相关的国内法，不断提升南海在其国家战略中的定位。2012年，越南出台其海洋法律体系的最高法《越南海洋法》，细化其海洋法理依据和制度，不断接纳有关国际法规范。2019年，越南不仅与马来西亚一起向联合国大陆架界限委员会(CLCS)提交了划界提案，而且首次表示对有争议水域保留提请“仲裁和诉讼措施”②的权利。2020年，利用东盟轮值主席和联合国非常任理事国身份，越南积极倡议“法律至上”(thuong ton phap luat)原则，强调1982年《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)的“海洋宪法”地位。时任越南驻联合国代表邓廷贵(Dang Dinh Quy)表示，越南不仅支持安理会通过《联合国宪章》允许的机制，与国际法院加强合作，就复杂法律问题进行对话，而且支持包括国际法院在内的国际法律程序，支持通过加强国际合作增强国家的审判和仲裁能力。③越南充分运用法律、规范和机制，不断申诉和维护南海权益的趋势日趋明显。 为什么越南南海策略不断呈现出借助法律、规范和机制的“法律化”趋势?越南南海策略“法律化”的主要机制是什么?对这些问题的探讨不仅有助于把握南海问题未来发展趋势，而且有助于区域安全秩序的构建。本文拟从“法律化”概念入手，揭示越南南海策略演变的内在逻辑。 一、“法律化”概念界定 学界对于越南南海策略的演变研究已有不少成果。学者普遍认为越南的南海政策已由扩充军备转向保持克制，④更注重通过南海问题“东盟化”和“国际化”，⑤以维护其实质性既得利益。⑥亚历山大·伍文(Alexander L.Vuving)认为，越南努力“国际化”和“多边化”南海问题，但并不以牺牲与中国双边对话为代价，强调2009年以来冲突升级改变了越南的战略忍耐。⑦关于法律和国际规范在越南南海策略中的作用，越南学者近年来研究较多，但多从服务于南海主权争端出发进行阐述。比如，列举关于“黄沙(即我西沙)”“长沙(即我南沙)”群岛的法理依据、从历史与法理角度阐释“范文同公函”不具法律效力、强调国际司法或仲裁是和平解决南海争端的最佳选择、分析《公约》附录七的适用条件及菲律宾仲裁案的法理基础、对越南海洋权利主张中与国际海洋法(特别是《公约》)相违背的内容进行辨析等。还有学者聚焦于外交与国际社会在越南南海战略中的作用，如斯坦·托纳森(Stein Tonnesson)认为越南将南海放到整个区域和国际社会中看待会更加有利于其国家利益；⑧阮黄甲(Nguyen Hoang Giap)、阮玉长(Nguyen Ngoc Truong)也提出越南应积极融入国际，借助国际社会的力量维护越南的“主权”；⑨张明亮甚至认为越南外交正在“南海问题化”。⑩已有研究关注到越南在南海问题上更加注重法律、外交与国际规范等手段的运用，但多从某一具体法律事件或外交活动分析，并未从其南海策略演变的视角进行专门论述。 越南外交强调“民族力量与时代力量相结合”原则，即国家自身实力需要借助外部局势才能更好地维护国家利益。这既是越南从历史中总结出来的生存之道，又是其重视策略在维护国家利益中作用的体现。策略和外交能力虽然不能根本性地改变权力结构或权力资源，但在自身实力处于相对弱势的情况下，有效的策略和外交行为可以改变原有的可能结果。哈比(William Mark Habeeb)甚至把这种能力视为一种权力(策略权力)，(11)足可见其在维护国家利益中的重要性。随着外部国际环境的转变，越南的南海策略也在不断演变，这种演变本身就是越南充分利用国际环境提供的各种权力资源的结果。冷战后，国际社会趋于稳定，各国安全得到基本保障，和平与发展成为共识。因此，尽管围绕南海的争论持续不断，但越南态度逐渐趋于温和，更注重在国际法基础上进行谈判而不是民族冲突。纵观冷战后越南南海策略的演变，“法律化”始终贯穿其中。 公共管理专业对于政策法律化的定义较为统一，即“有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程”。(12)本文所使用“法律化”概念包含以上内涵，但并不局限于此。越南南海策略要解决的并不仅仅只是一个国内社会管理问题，更多是一个国际关系应对问题。尽管越南将所占南海岛礁纳入其海洋政策管辖范围，并不断通过立法试图强化其所谓“主权”，但仅依靠国内层面的立法和行政手段是无法应对国际层面南海存在的“六国七方”局面的。根据国际局势演变，越南提出“全面安全”观念，(13)改变了过去单纯依靠军事实力、大国结盟的方式，而是更加强调政治、经济、外交等综合手段，主张通过增强与其他国家和组织合作的方式寻求安全。在南海问题上，这一思维最好的体现就是越南对南海策略的“法律化”。随着各国对经济社会可持续发展的关注，越南经济对海洋的依赖日益增强，其海洋认识从经济到主权，再到战略安全不断提升，对相关海洋政策进行法律转化，既有效确保了海洋政策的长期性、全局性及权威性，又回应了其国内在安全、经济、发展等方面对南海的诉求。融入国际后对国际规范，特别是《公约》认识的转变，强化了越南对国际规范的理解，推动了相关国际海洋规范在越南的本土化进程。大国博弈背景下越南日益重视多边舞台在外交中的地位，将参与和塑造国际机制视作维护利益的重要手段，通过不断在区域和国际等多边平台强化南海议题，越南持续推进南海问题的多边化。越南上述“法律化”实践紧紧围绕力图将其南海权益“合法化”展开，一定程度影响了国际社会有关南海问题的认知，为越南营造了有利的舆论环境。
