行政法法典化成为目前我国法治建设的重大课题，在行政法领域制定一部基本法典的观点也获得了诸多赞同。目前学界提出编纂行政法总则、行政法通则、行政基本法典、行政程序法典、行政领域法典等观点，并围绕着这些模式，对法典编纂的体例、具体内容等提出了不同设想。在开始法典编纂的工作之前，需要对法典的目标模式、基础理论、调整范围等一系列问题进行探讨，这些问题环环相扣，是法典编纂的基础性问题，只有在上述问题达成基本共识的前提下，进一步研究法典的具体框架内容才有意义。本文就上述基础问题进行分析，以期抛砖引玉，推进行政法法典化的进程。 一、通用行政法典的基本定位 (一)行政法法典化的目标 我国对行政法法典化的探讨从20世纪80年代开始，至今已将近四十年。1986年至1987年间“行政立法研究组”曾尝试制定中国行政法法典的框架，没有成功。①20世纪90年代以来掀起行政程序立法的热潮，2002年“行政立法研究组”曾制定《行政程序法框架稿》，②但最终也没有实现制定一部全国适用的行政程序法，而是走上了一条“先分散、后统一，先地方、后中央”的立法之路。③《民法典》的编纂再次激起了学界对行政法法典化的讨论，短时间内有关行政法法典化的论著大量涌现。目前，制定行政法法典在学界已经基本达成共识，学者们纷纷撰文探索适宜我国行政法法典化的路径。当然，也不乏有质疑的观点。 与民法典一样，行政法法典的编纂也具有较强的政治色彩，同样是在我国强调全面依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家治理能力现代化的背景下推进的。党的十九大提出到2035年我国基本建成法治国家、法治政府、法治社会，《法治中国建设规划(2020-2025年)》强调“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”，《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》指出“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，2021年4月22日《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。从某种角度来看，我国行政法法典的编纂是一种宣示，被认为是国家治理现代化水平的体现，编纂一部行政法法典势在必行。无论从党和国家推进法治中国建设的宏伟蓝图来看，还是从行政法治建设的实践需求来看，行政法法典化的目标就是编纂一部适用于行政法领域的统一法典。 (二)通用行政法典的意涵 1.编纂体系化法典的共识 进行法典化研究，首先需要明确法典的含义。从域外来看，一般存在汇编式法典与体系化法典两种不同的理解。汇编式法典以美国为代表，仅将不同的法律规范整合起来。体系化法典是指将学说、判例等形成的法律原则予以成文化，是学科教义化的体现。在大陆法系国家，行政法领域体系化法典主要有以德国为代表的部分领域法典化、以荷兰为代表的一般行政法法典化、以法国为代表的行政法典群三种模式。 在汇编式与体系化法典两种模式中，编纂体系化法典是目前我国行政法学界的主流观点。早在二十年前，朱维究教授就提出，所谓的行政法法典化，就是“将行政法规范以及行政判例和行政机关行为惯例等，其中具有各类各种行政行为共同适用的规范、规则，制定成为系统的成文法律、法规，构成一国行政法的总则部分”④。在近两年学者们的讨论中，有学者提出先制定总则与分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。⑤还有学者指出，行政基本法典不仅要有体系化的规范构造，还要有体系性思维安排法典的体例结构及其内含的价值理念和精神传统。⑥可以说，在我国行政法领域制定一部体系化的法典基本达成共识。 2.通用行政法典的提出 对于法典编纂的具体模式，目前学界提出了制定行政法总则、制定行政法通则、制定行政法总则后逐步编纂行政法法典各分编、制定行政程序法典、制定通用行政法典等多种模式。 总则模式由应松年教授在2017年“行政法总则与行政法法典化”的学术研讨会上提出，他指出采取“提取公因式”的办法，将行政法律制度中具有普遍适用性和引领性的基本规范制定为一部行政法总则，随后进一步制定行政法分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。学界自此开始了对行政法总则制定的讨论，但是对于何为行政法总则，何谓行政法分则，理解并不统一。⑦通则模式最早由江必新教授提出，该模式效仿中华人民共和国民法通则，制定中华人民共和国行政法通则，“通则”仅指具有纲要性、概括性、基础性作用的法律，而不是无所不包的法典。⑧行政程序法模式和采取程序主义进路编纂行政基本法典模式都是以规范行政活动为中心，所不同的是前者认为不应囊括行政组织法、公务员法、监察法和行政诉讼法，后者认为包含部分行政组织法内容、部分行政司法内容。⑨ 通用行政法典模式最初由马怀德教授提出，⑩认为通用行政法典内容应当在全面的基础上选择最基本最重要的部分，涵盖一般行政法中具有普遍适用性的法律规范，包括总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼，后又提出编纂行政基本法典，与通用行政法典的含义一致。(11)
