进入大数据时代以来，“互联网+大数据”的战略模式成为引领社会结构变革、推进政府治理体系和治理能力现代化的重要选择。依托信息互联、人工智能、量子计算等新兴平台，行政主体将高科技ICTs(信息通信技术)有机嵌入公共管理领域，逐步尝试以工具主义的技术逻辑实现行政治理理念的变革与结构再造。但信息算法技术与行政公共治理模式的嵌合本身具有两重性特征：一方面，现代性技术工具可有效弥合传统政府治理过程中的有限理性，重新定义公共治理领域的行政应对逻辑和行动效率；另一方面，行政组织治理结构的解构与变迁出现了新样态，引发了诸多解构式风险①。“大数据×”的乘数效应加剧了现代化治理的复杂性，而数字规制策略的匮乏，无疑会使现有行政治理陷入算法技术掌权、价值理性缺失等困境，导致行政法治范式与法律实践脱节。因此，行政治理模式的数字化转向与变革是当下亟须重视的议题。 一、数字时代行政法治转型的现实图谱 以代表制与官僚制为基础的“环式民主”架构，强调以层级化组织形式和命令式控制机制来化约社会治理政务的内部复杂性。但自迈进风险社会以来，社会治理对象的稳健性逐渐降低，非线性显著增强。面对艰巨的社会治理任务，政府借助算法技术，重新整合了治理结构。宏观而言，行政法治的数字化转型仍未完成，但已呈现了相对清晰的变革方向，主要表现在治理理念、治理结构、治理权力三个方面。 1.治理理念：从“单线性”转向“多维度” 首先，在信息技术逻辑导向下，行政法治逐渐打破了碎片化治理理念，开始强调以系统化为表征的整体治理。传统政府组织内部通过强调科层架构的非人格化特征和对法理型权威的绝对服从，实现责任下沉。但纵向多层级委托关系与横向治理权力的过度衍生会引发信息不对称、部门权力隔离以及信任机制碎片化，甚至“功能分化造成专业化与本位主义、政府组织间难于协调与整合及政策无法连贯等困境”②。以数据逻辑为支撑的新一代信息技术成为解决“碎片化”流弊的重要前提，为政府逐步打造纵向贯通、横向协同的秩序共同体提供了现实基础③。 其次，数字化转型过程中，治理思维逐步凸显出对人文价值的关怀。在数字技术与政府治理体系的适应性变革过程中，需要防范人文价值理性与技术工具理性的颠倒与异化。由于数字技术本身的价值中立性，其在应用过程中易出现“反自由”属性，即非主观主义的个体主体性价值逐步被消解与重塑④。从现代法治立场出发，数字化技术对人文自由价值的过度限制并没有程序性标准的支撑。“北斗卫星掉线案”⑤的发生，就是自动化执法忽视数字弱势群体程序选择权的典型例证。因此，当下智慧治理在兼顾技术理性的同时，逐步开始融入公平公正的价值理念，通过建立“价值导向—工具效能”的双向调适框架，保全法治价值与技治效能的平衡共生⑥。 最后，数字时代的复杂性风险与传统机械治理模式之间存在结构性张力，这推动了政府行政理念从“事后救济”走向“风险预防”。传统行政治理基于单线性的“事实识别—结果输出”思维模式，通过将复杂性社会治理系统拆解为若干可识别的线性部分，从而实现事后危险的排除。在治理对象识别度较高时，传统的线性管理模式行之有效。但机械的事后应对模式在现代性风险治理中显得力不从心，数字时代的社会风险具有高度不确定性，这要求革新以“原因—结果”为逻辑的治理模式，逐渐从“事后救济”走向“事前预防”，通过建立多层次的风险监测体系和预警机制，来应对潜在的社会风险。 2.治理结构：从“封闭管理”走向“开放互动” 传统治理主体选择以封闭的管理模式来描述和分析社会不确定性，这种根植于线性因果关系的思维，本质上是简单地实施确定性与不确定性之间的二相转换⑦。但自治理实践进入VUCA时代以来⑧，以“还原论”为基础的组织范式逐渐无力应对人类社会“复杂的适应性系统”。在元治理理论基础上兴起的“复杂性治理范式”，开始强调模糊治理主体与社会外部之间的边界，并提出构建具有拓展性和兼容性的合作治理格局，以提升社会组织的自适应性⑨。相较于传统管理模式对固化的静态社会现象的关注，复杂性治理范式更重视各个“部分”之间的联结互动，主张治理主体与复杂性共生⑩。 遗憾的是，从“管理”走向“治理”的行动策略并未完全取得现实成效。强政府模式导致政府围绕公共任务展开的公私协作行动始终难以摆脱自上而下的“管理”思维限制。在治理实践中，政府建设的核心依然遵循“顶层设计—体制机制—基层落实”的被动进路。行政主体始终是推进社会秩序建构的强中心主体，市场、社会主体则被视为边缘化的政府管制对象。这导致复杂性治理范式所倡导的多元协商共治格局如何与传统的科层体制实现兼容问题仍未解决(11)。官僚制层级链条的纵向延伸和条块管理权限的交叉重叠导致政府在处理棘手问题时，实现科层合作即使是可能的，也是异常困难的。 在政府变革困难之际，大数据以“开放性数据资源”为核心，将人工智能、区块链等技术推向治理领域，为行政法治变革提供了技术层面的实体支撑。数字化转型背景下的行政法治实现了实质意义上的“复杂性治理”，增强了国家与社会之间资源交互的可能性，通过二者之间相互赋权，形成了动态开放的网络治理结构。技术为“国家和社会靠近对方提供了一个新的结构性基础，同时也为二者之间制造了一种递归关系，最终重塑了国家和社会”(12)。国家和社会从分离走向嵌合已是不争的事实，数字技术的嵌入让政府行动策略逐步实现了从“封闭管理”向“开放互动”的转变。
