数字经济时代，数据取得生产要素的价值地位，成为经济社会发展的基础资源。公共数据作为规模最为庞大的数据类型和最有希望坚持开放性的数据资源更是日渐受到重视。然而，作为一个技术型、工具性概念，公共数据并不存在固有的确定内涵与外延。就立法来看，中央立法尚未明确界定作为新生事物的公共数据的概念，而地方立法中的公共数据规范概念则莫衷一是，甚至是大相径庭。公共数据内涵外延的立法分殊不仅导致法律系统内部概念的不协调，阻滞数据资源在横向区域间的流通融合，而且各层级政府界定的公共数据外延宽窄不一，还可能造成政府公共数据治理的混乱，影响公共数据共享开放和开发利用法秩序的合理建构。 毫无疑问，公共数据是具有公共性的数据。然而，私人主体控制的数据因其利用的非竞争性、非排他性和处理后果的强外部性，同样存在高度的公共性，①公共数据与私人数据的法理边界较为模糊，无法藉由功利主义福利最大化的逻辑予以区分。正因如此，学界在论述公共数据的概念范畴时存在“用途标准”与“归属标准”的纷争。公共数据的认定标准是合理框定公共数据概念范畴的逻辑基础，决定着国家公共数据资源体系建设的科学性和公共数据要素价值释放的充分性，构成公共数据治理这一鲜明时代命题的基础要义。公共数据价值利用和治理立法的双重需求，使得如何在法律上设置公共数据的概念范畴及其认定标准成为数字经济时代最为基础且富含智识挑战的学术议题之一。 基于此，本文拟从现有立法实践和学理研究出发，尝试提出一套契合公共数据属性特征和数据价值实现规律、融贯“数据归属”与“数据价值”要素的公共数据认定标准，为公共数据规范概念的科学设计提供学理指引，并尝试通过类型化的方式呈现公共数据的类型体系。 一、公共数据认定标准的立法与学理检视 追根溯源，公共数据之语词滥觞于地方立法实践，首先作为规范概念而出现。随着数据价值的深度挖掘和呈现，“数据”逐步完成对“信息”的超越和替代，政府直接治理的数据范围亦不再局限于政务数据。《浙江省公共数据和电子政务管理办法》首创公共数据概念后，引领了地方公共数据立法的潮流，“公共数据”逐渐替代“政务信息”和“政务数据”成为地方相关立法的主概念，并引发学界对其内涵外延的探讨。 (一)公共数据认定标准的立法殊同 纵观既有立法，公共数据规范概念的立法表述在语言逻辑方面具有趋同性，大致可将其概括为，“公共数据是主体要素+内容要素+行为要素的数据”的规范逻辑。主体要素表征产生公共数据的公共管理和服务机构，内容要素指称产生公共数据的履行公共管理职责或提供公共服务活动，行为要素则指称产生公共数据的制作或获取方式。梳理公共数据三要素与其外延范围的逻辑勾连，不难发现主体要素对公共数据的外延范围具有决定性意义。具言之，就现有公共数据概念规范来看，内容要素通常由主体要素所决定，履行公共管理职责或提供公共服务是数源主体的法定职责。虽然数源主体也存在履行公共管理职责或提供公共服务以外的活动内容并产生数据，但现行立法对此基本未予考量，除极个别地方立法外，公共数据的外延范围仍然由概念规范中的主体要素所决定。行为要素则具有中立性，制作或获取数据仅仅描述的是主体要素产生公共数据的行为方式，不会对公共数据的外延范围造成实质性改变。整体来看，地方立法勘定的公共数据概念范畴主要采用了表征数据归属的主体标准，而表征数据价值的内容标准，尤其是表征数据产生方式的行为标准，并未被立法所采纳和重视。在此意义上，数据虽然不同于传统意义上的“物”，但地方立法以制作或获取数据的主体为标准界定公共数据概念范畴的立法逻辑，仍内在地承袭了我国物权立法在界定公共财产范围时采纳的“归属标准”。② 然而，各地方立法虽然都采纳归属标准主导的相同规范逻辑，但不同立法文本中公共数据规范概念涵摄的外延范围却各不相同，甚至是大相径庭。根据公共数据主体要素，即公共管理和服务机构外延范围的差别，可将各地方立法规定的公共数据规范概念分为广义、中义和狭义三个层次。细言之，公共数据的主体要素分为公共管理主体和公共服务主体两者。广义的公共数据规范概念涵摄的主体要素较为宽泛，涵盖全部地方公共数据立法出现的公共性主体。在公共管理主体方面，不仅包括行政机关和人大、司法、监察等其他国家机关，而且也包括具有管理公共事务职能的事业单位和其他组织；在公共服务主体方面，不仅涵摄供水、供气、供电、公共交通等公共服务运营单位，而且也涵摄教育、卫生健康和社会福利等公共服务组织。广义的公共数据规范概念以《深圳经济特区数据条例》为代表，根据其规定，作为公共数据主体要素的公共管理和服务机构为“国家机关、事业单位和其他依法管理公共事务的组织，以及提供教育、卫生健康、社会福利、供水、供电、供气、环境保护、公共交通和其他公共服务的组织”。中义的公共数据规范概念涵摄的主体要素相对较窄，在地方立法中占据主导地位。或在公共管理主体方面将行政机关之外的其他国家机关排除在外，比如，根据《广东省公共数据管理办法》的规定，作为公共数据主体要素的公共管理和服务机构为“行政机关、具有公共事务管理和公共服务职能的组织”；或在公共服务主体方面仅涵摄部分主体类型，比如，根据《浙江省公共数据条例》的规定，作为公共数据主体要素的公共管理和服务机构为“国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位”，据此，教育科研、医疗卫生、社会福利等公共服务主体被排除在外。狭义的公共数据规范概念涵摄的主体要素则仅限于行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，而不包括公共服务主体，基本等同于政府信息公开适用的主体范围。此类公共数据规范概念在地方立法中较为少见，目前仅见于《吉林省促进大数据发展应用条例》。根据其规定，公共数据的主体要素仅为“行政机关以及具有公共事务管理职能的组织”。 (二)公共数据认定标准的学理分殊 随着公共数据价值的日益彰显和地方公共数据立法的持续推进，学界关于公共数据的研究亦逐渐兴起。而公共数据作为技术型、工具性概念的本质属性和地方立法中概念规范的莫衷一是，造就了公共数据概念范畴，尤其是认定标准的学术议题。整体观之，公共数据认定标准的现有研究大致可划归为遵循公共数据立法逻辑的归属标准和强调数据价值维度的用途标准两者。
