一、问题的提出：从“证据”到“行为” 自从“证明你妈是你妈”的行政证明受到社会普遍诟病以来，国务院推出一系列“简证便民”措施，①截至2022年10月，已推动清理证明事项2.1万余项，人民群众得到了实实在在的便利。②在批评和改革的双重背景下，“行政证明”受到行政法学界的广泛关注。“行政证明”本身是一种必然的存在。在国家行政管理实践中，为实现特定法律效果，需要对前提事实进行确定：而既已发生的客观事实无法回溯，需要借助“证明”使其得以重现。证据材料记载反映的事实可以在不同程度上消弭主观认识与客观事实之间的鸿沟，为行政机关作出行政决定提供必要的事实依据，从而保障行政决定的合法性。我国对行政证明的研究，是沿着“诉讼证据——行政证据——行政证明行为”的路径逐步展开的。早期，在推进行政诉讼制度改革中，行政证明作为一种诉讼证据载体和类型得到关注和研究；接着在行政程序法治化过程中，行政证明又回归于作为一种行政程序中的证明环节。到此，诉讼证据同时成为行政证据。作为行政证据的行政证明，是指在行政程序中由行政主体或相对人提供的用以证明客观事实的一切材料，如公安机关为当事人提供的“无犯罪记录证明”和当事人自行提供的“学历证明”等。其中，行政主体提供证明的行为就是“行政证明行为”。在浩如烟海的行政证明中，大量证明是由行政机关提供的，并且也只有它因掌握大量政府信息和个人信息而有能力提供。所以，只要有行政证明制度的存在，就会有行政机关证明行为的存在。这样，行政证明终于从“证据”走向了“行为”。 当下的中国从“行政证据”的范畴来研究“行政证明”本就稀少，而将“行政证明”作为一种“行政行为”进行考察，更是凤毛麟角。弥补从“行政行为”研究“行政证明”的缺漏，其意义是多方面的：一是保障公民、法人或者其他组织合法权益的落实。相对人申请获得某项权益，大多需要提供有关事实证明，而这些证明大多依赖其他行政机关予以提供，所以，落实行政机关的证明义务是为必要。二是提高行政效率，促进依法行政。在“放管服”改革不断深化的语境下研究行政证明行为，有助于继续转变行政机关的工作方式，优化行政管理流程。同时，“依法行政”必须落实在“依法证明”上。只有深入研讨行政证明行为合法性，探究其违法形态的特殊性和承担违法责任的特殊性，才能进一步规范行政机关提供证明的行为，将行政证明纳入法治轨道。三是改变人民法院对行政证明行为“半推半就”的受理态度。尽管人民法院的司法实践已呈现多个有关“行政证明”的行政诉讼案例，③但最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》(法发[2020]44号)尚未正式将“行政证明”列入行政诉讼案由范围，这有违《行政诉讼法》的“初心”。只有将“行政证明”定性为“可诉的行政行为”，而不是“不可诉的事实行为”，司法界的“暧昧”态度才能“转晴”。四是促进行政法理论的完整和成熟。行政行为理论往往将研究视角停留于行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等传统性、常态性的行政行为上；但在现代科技和网络背景下，政府对社会的监管与服务方式不再单一，形态绚丽万千，而我们对许多新型的行政行为样态未能及时关注。考察作为“行政行为”的“行政证明”，能够进一步深化对行政行为及行政程序的理论认知，从整体上拓宽行政法学的理论视野。有鉴于此，从“行政行为”的视角来研究“行政证明”，是一个非常值得关注并会走向柳暗花明的理论命题。 二、行政机关的证明权力与职责 任何行政行为都是行政机关行政职权、行政职责的外在形式。行政机关的证明行为以其关于证明的职权与职责为基础。 (一)法律设定 在“法定职责必须为、法无授权不可为”的“职权法定原则”支配下，行政机关的证明权力与证明义务应当根植于法律之中。但是，与行政许可权、行政处罚权、行政强制权等其他行政职权不同，法律很少对行政机关的证明职权进行直接授权，其设定方式也独具一格。 一方面，法律通过为某类行政行为设定条件，反射行政机关的证明职权与职责。“法律规范是条件式命令。”④对于行政行为，尤其是许可、确认、给付、登记等非负担性的行政行为，法律规范对行政机关作出行政行为所必须具备的条件作出明确规定。这些“条件”，大多指向了相对人在行政程序中应当提交的证明材料，进而指向相应行政机关提供证明的职权与职责。例如，《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》(2016)第7条规定：“申请人应当具备与所生产婴幼儿配方乳粉相适应的研发能力、生产能力、检验能力，符合粉状婴幼儿配方食品良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，对出厂产品按照有关法律法规和婴幼儿配方乳粉食品安全国家标准规定的项目实施逐批检验。”该法第8条第2款具体规定了申请注册应提交的材料，如申请人主体资质证明文件、产品配方研发报告、产品检验报告等。其中部分证明材料不为相对人所掌握，需要由相应的行政机关予以提供。 另一方面，法律通过对行政机关证明事项范围的划定和对证明单位的释明，直接赋予行政机关一定的证明职权与职责。近年，围绕行政证明问题积聚的领域，国务院有关部门基于问题导向，对公共服务事项和具体办事环节进行梳理，联合制定实施专项规定。例如：2016年公安部等12部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》(公通字[2016]21号)、2020年民政部等5部门联合出台《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》(民发[2020]20号)，对需要派出所、社区居民委员会、村民委员会出具证明的事项进行了明确规定。另外，按照国务院办公厅、司法部关于做好证明事项清理工作的要求，各部门、各地区在其证明事项拟保留清单中明确列示了“证明开具单位”，对相应行政机关为相对人提供证明的职权和职责进行了直接规定。例如：水利部在《部门规章设定的证明事项保留目录》中明确，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》(2017)和《建设项目水资源论证管理办法》(2017)，编制建设项目水资源论证报告书需载入项目选址情况和有关部门审查意见。流域管理机构、县级以上人民政府水行政主管部门索要的“建设项目水资源论证报告书选址审查意见”，县级以上城乡规划部门或者发展改革部门应依相对人申请予以开具。⑤
