[中图分类号]D90 [文献标识码]A [文章编号]1001-6198(2023)04-0037-11 一、引言 数据不是知识、创意[1]，而是表达概念或事实的性质、关系、度量和状态的特定载体。2019年，中国政府正式将数据定义为新的生产要素。“要素级别”的数据迥异于其他生产要素，在流通中具有即时再生的非竞争性、边际成本趋近于零、信息不对称的估值悖论等鉴别性特征。[2]可以说，在世界范围内数据流通的不少难题属于“无人区”。所以，在数据流通的制度化上亟须取得重大进展，才能加快数据被更大程度利用，实现数据要素效用的乘数倍增。其中，率先推动公共数据的流通具有样板意义，已成为衡量各国数字建设水平的重要标志。 推动公共数据流通的突破口，是实现相应技术标准的法治化。区别于一般数据，公共数据是指国家机关、经依法授权管理公共事务的组织、提供水电气供应及公共交通等公共服务组织，在履行公共管理和服务职责中收集和产生的各类数据。[3]国际上陆续推出ANSI/TIA-942、Uptime Institute、ISO/IEC-24762等公共数据开放与合规审核标准，以评级为核心，使公共数据流通具有透明性。[4]2017年，中国通过修订新《标准化法》，把标准适用扩大至数据领域，要求建立国家数据标准公开制度；2018年，国务院办公厅发文，提出建立公共数据“一网通办”的标准规范，包括公共数据采集、数据质量、目录分类管理、共享交换接口、共享交换服务、平行运行管理等。①在此基础上，进一步强调建立全国一体化的公共数据应用总体规划，制定数据、应用、运营、安全、管理等标准规范。② 鉴于公共数据的结构程度高、公信力更强、体量庞大、溢出效应明显等特点，不少国家对公共数据流通相对谨慎，更多倾向在共享、开放、授权运营、交易上采取“技术标准”导引的立场。但是，目前法学研究主要以“规制”为出发点，多数是对数据的权属、人格、安全的研究，较少以“促进”为主线，多为借助技术标准这一可重复、迭代、普遍应用且被公认机构批准的文件，对技术标准在公共数据中的流通性进行深入研究；为数不多的数据法研究以技术标准为对象，聚焦抽象的技术标准与法律之间关系，尚未充分考虑技术标准在公共数据流通上的技术性、场景性、实用性特征；此外，学术界对技术标准并不具有强制拘束力这点已取得基本共识，那么，为什么推动公共数据流通的占有者、处理者要遵守技术标准，又需对数据技术标准的作用机理作出解释。这些是本文拟讨论的问题。 二、公共数据流通制度化的两个兴奋点与批判 由于公共数据的社会产品属性强、技术专业门槛高、权益和安全系数大，以流通为目标的高水平治理，不能只是“数据湖式”的简单堆砌，而是要以技术标准对数据全生命周期作出精细化规定。凭借技术标准的高弹性、低耦合特性，在拓展数据的增值空间与坚守数据的权益安全之间达成平衡。 有关公共数据流通的制度化是一个新鲜事物，学术界对该领域研究的时间较短，经历了由浅入深、由模糊到明确的发展历程。 1.基本认知阶段(2009-2012年)。公共数据流通的制度化研究兴起与2009年计算社会科学(computational social science)概念的提出分不开。[5]这一阶段学术界关注对数字政府、数据治理、开源开放、数据平台的基础性研究。主要包括：一是面向公共数据开放，讨论数据流通的数据归集、结构化与运筹策略，重点是流通的数据格式规范、可信数据交互以及公共平台与民众互动机制，尤其是鼓励民众对开源数据的利用；[6]二是以国家数字化实力为视角，对比国家之间在数据流通上的不同类型与方式，以及分析公共数据的基础条件、行业领域、主体准入与流通程度之间的变化函数；[7]三是对数字化转型政府开放数据的模式梳理，指出政务数据开放的引领功能，探讨欧盟ITS指令等流通规则对公共数据的复用。[8] 2.标准切入阶段(2013-2017年)。这一阶段对公共数据流通的关注重点转向更有操作性的“技术标准”。一方面，聚焦公共数据“开放性”技术标准，开展小切口、纵深式研究。包括支持电子资源获取的行政元数据[9]、数据中心的开放账本[10]、场景导向的数据融合[11]、数据交易的价值评估[12]等。另一方面，有些国家逐步意识到技术标准的关键功能，将其列入实现公共数据流通的必要条件，并结合某些重点场景进行更细致研究。比如，针对生物、城市、专利、微观经济等，从技术标准讨论字段级的数据稽核、全景式的主数据提取、覆盖关键属性项的元数据分类、描述实体和关系的数据模型管理、重要数据和个人信息的等保分级问题。[13] 3.立法论证阶段(2018-2023年)。为了推动公共数据有序流通，有的学者开始对标准与法律的关系作深入探讨，认为公共数据流通的技术标准有“正外部性”，不能单纯依赖市场机制的提供，国家应更积极介入基本标准的制定，尤其借助政府信息公开、保密、个人信息保护、数据安全、反垄断和其他一系列法律给予的支援。[14]在此基础上，针对中国等少数国家对公共数据的授权运营、交易实践的重点难点，理论界进一步提出立法与标准的整体规划[15]，提供了标准与法律的内容衔接与实施机制。其在内容上，既包括将法律条款予以技术标准的精细化，甚至直接写入技术代码、算法规则，也有以技术标准为切入点，逐步形成公共数据在流通与合规上的最大公约数。[16]
