一、问题：公共数据概念的乱象 近二十年来，从“政府信息公开”到“政府数据开放”，我国政务数据相关制度建设取得了长足进步；①与此同时，随着数据在国家发展战略层面被确认为生产要素，推动数据流通利用以释放其价值，日益成为政策的优先目标。然而，有关“数据共享开放”的规范、实践及学术研究中，存在“政府数据”“公共数据”“公共机构数据”“公共信息资源”②等多种概念，这些概念存在内涵不清、范围不明、相互混同等问题，严重影响到我国数据基础制度的构建。 在以激活数据要素价值、促进数字经济发展为导向的政策文件体系中，同时采用“政府数据”与“公共数据”概念的情况较为普遍。2015年《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(以下简称《大数据行动纲要》)③提出统筹“政务数据资源”和“社会数据资源”两大类数据资源，其中涉及数据共享开放的场景多使用“政府数据”概念(23次)，其他部分则使用“公共数据”(6次)或“公共机构数据资源”(3次)。例如，“制定政府数据资源共享管理办法，整合政府部门公共数据资源”。这一提法也沿用至2020年中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，④其中关于数据要素市场的部分，提出“推进政府数据开放共享……研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放……的制度规范”。此类文件既未界定政府数据、公共数据的内涵，也未对政府数据与公共数据进行区分。 概念混同在地方立法中更为常见。自确立政府数据共享开放目标以来，尽管在中央层面尚无统一立法，但各地纷纷展开立法探索。检索发现，有关数据共享开放的地方立法，法规名称或采用“政府数据”，或采用“公共数据”，并无明确标准。⑤与政策文件不同的是，此类地方性法规、规章对“政府数据”或“公共数据”概念作了界定。但带来的新问题是，各地的概念并不统一，特别是关于“公共数据”范围的认定分歧较大。有些地方立法中的公共数据的含义与政府数据相似；⑥有的则是在政府数据的基础上，纳入承担公共管理和服务职能的企事业单位；⑦有的则是以列举的方式，将供水、供电、供气、公共交通等公共服务机构的数据纳入“公共数据”范畴；⑧还有的则对“公共数据”采取了非常开放和弹性的界定。⑨已经有学者关注到这一问题。例如，郑春燕指出，基于地方公共数据治理实践的进度不同，“公共数据”被赋予了不同的规范内涵；⑩齐英程认为，公共数据的具体含义和指称的范畴始终处于模糊状态，且存在将“公共数据资源”与“政府/政务数据资源”概念交叉使用的情况；(11)闫志开通过分析《上海市数据条例》《深圳经济特区数据条例》中公共数据定义的差别，指出当前作为法律概念的“公共数据”尚未定型。(12) 二、“公共数据”外延扩展的轨迹及内在动力 我国数据基础制度建设的实践主要受政策推动影响。在数据开放领域，一方面，政策推动政务数据共享开放，另一方面，政策也强调数据的流通利用。二者的目标和制度逻辑存在差异：前者指向政务数据开放共享，后者指向数据要素流通利用，但由于二者在同一个时空场景中展开，且均以政府推动为主，在这一背景下，公共数据概念呈现出由政务类公共数据向宽泛的“公共数据”扩展的态势。 (一)公共数据概念扩展的轨迹 数据开放语境中的公共数据，最初主要指政务数据。2015年《大数据行动纲要》指出，数据已成为国家的基础性战略资源。《纲要》将加快政府数据共享开放，推动资源整合作为首要任务。但随着数字经济发展，国家对数据资源的价值日益重视。2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组通过的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，提出要着力推进重点领域公共信息资源开放，释放经济价值和社会效应。(13)此后，中央网信办、发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福建、贵州开展公共信息资源开放试点。(14) 在政策推动下，地方陆续出台公共数据共享开放规范。这一阶段的政府数据/公共数据已出现交叉混用现象。由于中央层面未出台公共数据开放规范，公共数据遂基于政务数据概念进行拓展解释。2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》(15)规定的政务信息资源是指：政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的，和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。该办法所称政务部门，是指政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织。(14)因此，这一阶段出台的地方规范，虽使用了“公共数据”概念，但其与政务数据概念实际是相同的。例如上海市规定，公共数据是指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源。(17) 但是，随着数据要素相关政策的推进，公共数据边界逐步扩展。《大数据行动纲要》发布后，顶层设计对数据要素的重视程度不断提升。2017年10月，党的十九大报告提出推动大数据与实体经济相融合；(18)同年12月，中央政治局围绕国家大数据战略进行集体学习，提出要构建以数据为关键要素的数字经济。(19)2019年10月，党的十九届四中全会首次明确数据可作为生产要素，按贡献参与分配。(20)2020年4月，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步明确数据作为生产要素的基础性和战略性地位。大数据从一个新兴的技术产业，正在成为融入经济社会发展各领域的要素、资源、动力，乃至观念本身。(21)强有力的政策实施，推动了地方新一轮立法实践，而“公共数据”概念的扩张则顺应了大数据战略的导向，被普遍引入地方立法中。在主体上，从事业单位扩展至提供公共服务的企业组织。如这一阶段的广西、(22)安徽、(23)济南、(24)武汉、(25)深圳、(26)山东(27)等地出台的地方规范。除了主体上的扩展外，部分政策法规尝试对公共数据做出更为开放的界定，即脱离主体和行为要素的限制，将具有“公共属性”“公共价值”，或涉及“公共利益”的数据，均纳入公共数据范畴。
