公共机构的数据持有者权

       《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《数据二十条》)提出建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权使用和市场化流通交易制度，并将数据开放明确为流通数据的重要方式。①同时，《数据二十条》还提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等结构性产权分置来构建数据流通利用秩序。这三种数据产权是围绕数据价值形成和实现的过程(即数据生产、流通、使用过程)，针对不同数据形态的一种制度安排，本文将其抽象地表达为数据持有者权。

       自从2015年《促进大数据发展行动纲要》提出政府数据开放共享，实现基于数据的科学决策政策以来，②各地方开展大量的探索，通过专门的公共数据立法或一般的数据条例，③探索建立公共数据开放制度。这些地方立法通过建立宽泛的公共数据概念，将政府(包括公共管理机构)和公共服务机构(公用和公益企事业单位)的数据也包括在内，并建立无条件、有条件和不开放三种开放模式。在《数据二十条》分类确权授权使用数据的指导思想下，如何确认公共机构的数据权利，并在此基础上构建公共数据的要素化利用制度以接轨数据要素市场，成为数据基础制度建设的重要任务。本文依据《数据二十条》的基本精神，在对地方立法探索检讨的基础上，做出政府与其他公共机构的区分，分别确认政府、其他公共机构和社会主体的数据持有者权，以此为基础构建符合数据要素特征的多元化数据开放体系。

       一、公共数据：公共机构持有的数据资源

       “政务数据”一词已经成为我国正式的法律用语，为《数据安全法》等法律所使用，④且已被用于国家政务服务平台建设。但是，在地方政府的数据开放中，立法却选择了“公共数据”这一概念，旨在界定公共机构可以向社会提供的数据。换句话说，一旦被定义为公共数据，公共机构即应当向社会提供或具有向社会提供的义务。⑤

       在国家层面上，早期涉及公共数据的规范性文件更多指向信息资源。民政部2011年颁布的《国家地名和区划数据库管理办法(试行)》第17条规定：“公共数据是指经筛选并脱密处理的数据，面向社会公众，通过互联网、闭路电话、触摸屏等平台提供相关信息。”⑥显然，这里的公共数据指向可向公众提供并为公众自由使用的政府信息，是按照数据的共用性来定义公共数据范畴的。2016年，国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》所定义的政务信息则类似于目前的公共数据概念，⑦只是该《办法》是从政府部门之间数据共享的角度来定义的，更多服务于政府体系内部的共享目的，很难作为公共数据对外开放的制度蓝本。

       目前，我国政府数据开放仍处于地方探索过程中，对于所开放数据的三种表述是政府数据、政务数据和公共数据，公共数据是主流。从地方立法来看，目前关于公共数据定义的基本逻辑是，公共机构在依法履职过程中生成或获取的数据。也就是说，公共数据的定义基本上有两个要素，一是主体，“公共机构”，二是数据应当在主体“履行职责”过程中生成。(如图1)简而言之，系通过以公共机构和履行公共职责来定义数据“性质”，以生成数据作为公共机构“拥有”数据的依据。而在笔者看来，以公共机构履行职责过程中形成的数据是数据归属于特定机构管理的依据，而不能直接界定产生数据的性质。因此，这样的定义本质上是确认公共机构持有其所生成数据的一种定义。也就是说，公共数据本质上是对公共机构持有生成数据控制状态的描述。

      

       图1 地方立法中关于开放数据概念定义的词云图

       (一)公共机构的范畴与数据性质

       现行地方立法对公共机构范畴界定不完全相同，大致存在广义和狭义两种界定，狭义的将公共机构限于政府(含授权执行公共事务机构)，而广义的除政府之外还包括公益事业和公用事业机构。⑧

       2020年出台的《贵州省政府数据共享开放条例》为狭义定义的代表，它将公共机构限定于政府，并称为政府数据。⑨不过，该条例将授权执行公共事业的机构采“参照适用”方式，即法律、法规授权具有公共事务管理职能的组织实施的数据共享开放活动，适用本条例，⑩但是将“教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位开展数据共享开放活动”留白，仅规定“依照相关法律、法规和国务院、省有关主管部门或者机构的规定执行”。这给这类机构的数据开放利用提供足够的探索空间。《天津促进大数据发展应用条例》将数据资源区分为政务数据和社会数据，而政务数据限于政务部门“在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源”，而政务部门“指各级政府部门和行政执法机构”。天津市定义的政务数据与贵州省定义的政府数据相近似。该条例将公共机构数据之外的数据定义为社会数据，只是鼓励这些单位向政务数据平台提供数据，用于数据共享和开放。(11)贵州省和天津市的做法与《大数据促进行动纲要》保持一致，(12)不使用公共数据，而仅规范政府数据共享开放，未将公共数据定义延伸到公用事业、公益事业机构(即其他公共机构)。