2015年修改的《立法法》将授权改革试点这一旨在协调改革与法治紧张关系的宪法实践创新正式确立为一项法律制度，2023年《立法法》修改进一步完善了相关规定。从授权改革试点实践来看，授权事项大量涉及国家机关的产生、组织和职权、基本经济制度、税收制度、诉讼制度、犯罪和刑罚等法律保留事项，但授权决定及提请审议说明中均未见任何有关授权改革试点遵循法律保留原则的说明。在规范上，2023年《立法法》修改后的第16条仍然没有明确列举禁止授权事项，无法为授权事项范围提供明确约束。授权改革试点是否应受法律保留原则约束？授权明确性原则或比例原则能否替代法律保留原则？与法律保留原则是什么关系？法律保留原则给授权改革试点提出了哪些规范要求？对这些问题，目前尚无专门研究。部分研究注意到授权改革试点的权限限制，①但对于法律保留原则在授权改革试点的应用缺乏体系性解释。本文主张法律保留原则是授权改革试点应遵循的首要原则，拟对上述问题展开分析。 一、法律保留是授权改革试点合宪性的首要原则 (一)规范不足情形下应遵循法律原则的指引 授权改革试点是为满足改革发展需要，由全国人大及其常委会授权相关国家机关或地方就特定事项在一定期限内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，从而探索和试验改革方案。授权改革试点在满足改革试验需要的同时，客观上产生了两个影响：一是引发了职权在不同国家机关之间的转移或变动，全国人大常委会通过暂停适用或暂时调整部分法律规定，使得那些原先为法律所限制的事项得以进行改革试点，实则为试点机关在特定事项上创设了特定的行政权(或司法权)；二是通过暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，实则在一定期限内创造了法治的一种例外状态。 个别授权引发的影响尚不足为虑，但频繁授权引发的大范围职权变动和例外情形，势必将这种影响扩大化，从而造成对法制统一和法秩序稳定性的冲击。这种冲击体现在三个方面：第一，改革试点可能减损法制统一，“如果在某个地方建立一种明显不同于其他大部分区域的法律机制或措施，显然会在法律上形成一定程度的‘独立王国’，甚至影响国家的单一制属性”。②第二，改革实践对改革自主空间的追逐，可能助长授权改革试点的滥用，从而制造地方无序竞争。第三，授权如果超过必要限度，就会助长下位法对上位法的竞争，从而导致法律体系内部紊乱。③ 若要控制上述影响，就要为授权改革试点设置法律约束。对此，2015年《立法法》修改新增第13条，对授权改革试点的主体、条件、事项、内容作了初步规定，2023年《立法法》修改将其调整为第16条，增加了授权改革试点与法律修改相衔接、授权期限延长等规定，但对于何种事项应当保留、何种事项可以授出等重要问题尚无明确规定，且未形成系统完备的规范体系。在这种情形下，法律原则就构成了约束和调控授权改革试点的基础指引。法律原则以其伦理性而证成法律的正当性，从宏观上确定法律的精神和目标，又以其抽象性而涵摄具体的规范与概念，在微观上弥补个案中的规范缺位，④推动具体规范的形成及适用。学界对此取得了共识，也进行了探讨。关于授权改革试点应遵循何种法律原则，学界则提出了两种不同主张：一是，主张以授权明确性原则来防范授权恣意；二是，以比例原则来降低对法秩序统一性和稳定性的负面影响。需要思考的是，仅凭授权明确性原则和比例原则，能否完全回应授权改革试点的合宪性追问？ (二)授权明确性原则和比例原则不能越过法律保留原则 授权明确性原则是指授权机关作出授权时，须对授权的目的、事项、范围、限度等要素予以明确。授权明确性原则是对授权的有效控制，倘若授权不明确，就会给被授权机关创造过大的自主空间，最终造成大量由授权决定所加持的“合法化”越权。当前较多研究将授权明确性原则视为评判授权合宪性的首要原则。⑤然而，授权明确性原则主要强调授权要素的清晰性，旨在反对概括性授权、“一揽子”授权或空白授权，并不过多考虑授权本身的权限问题。从授权权限和授权明确性的逻辑关系来看，作为授权权限规范的法律保留原则，是授权明确性原则在逻辑上的先决条件。⑥一方面，授权事项和范围的明确性应立足于“所授之权为可授之权”的前提，倘若所授之权为不可授之权，授权就没有必要继续进行下去。这种情况下，内容再明确，也不能说明授权内容的合宪性。另一方面，无法律保留原则之适用者，就无授权明确性要求可言。如果某一特定事项不在法律保留适用范围之内，就无须全国人大常委会作出授权决定进行规范，根本谈不上授权问题。这种情况下，无论全国人大常委会授权决定是否明确，被授权机关在该事项上只要不违反其他法律，就可以自主制定试点方案。⑦综上，授权明确性原则的适用应当在有关授权范围及其界限的权限分析之后。 运用比例原则来降低授权改革试点对法制统一的影响，主要基于比例原则所具有的对改革手段进行成本效益分析或损益平衡的功能。由于法制统一作为宪法原则性条款的抽象性、弹性以及与改革精神存在一定张力等特点，使得遵循法制统一原则来厘清授权改革试点界限时高度依赖宪法权衡，比例原则就成为一种重要的法治工具。⑧然而，比例原则作为权衡工具，对象是授权是否服务于改革发展需要。手段是否必要、适当和均衡，而不包括哪些可授、哪些不可授的权限考量。基于此，比例原则只能局部缓解授权改革试点与法制统一之间的紧张关系，而无法杜绝那些不能被授权的事项被授出，因此不能从根本上来维护法制统一。从规范上看，为维护法制统一，《宪法》和《立法法》规定某些事项专属于全国人大及其常委会，只能由全国人大及其常委会以法律形式来规定。倘若把这些事项授予出去交由其他国家机关或地方来主导规定，必然损害法制统一。把这些事项授出后再来权衡，无异于“先上车再买票”，颠倒了法治的基本逻辑。基于此，只有先确认事项能否被授出，才有可能运用比例原则来调和授权给法制统一带来的负面影响。
