论全民所有自然资源资产收益管理理论与制度保障

       DOI：10.19641/j.cnki.42-1290/f.2023.07.021

       一、引言

       全民所有自然资源资产收益管理制度是我国自然资源资产产权制度改革的关键所在，也是自然资源管理和生态保护修复等支出的重要保障。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视国有自然资源资产收益管理工作。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中要求“合理划分中央地方职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”；2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出要“完善全民所有自然资源资产收益管理制度”；2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》中进一步提出“到2023年收益管理制度更加完善”。上述文件为推进自然资源资产收益管理改革指明了方向。

       现阶段我国学术界对自然资源资产收益的概念、理论基础以及制度内容缺乏系统深入的研究，导致自然资源资产所有权收益与监管权收益区分不清，收益范围不明确。同时，自然资源资产收益管理在实践中存在所有者职责不明晰(叶榅平和郭军武，2018)、监管权行使缺位(马俊驹，2011；肖泽晟，2014)、资源化管理与资产化管理边界模糊(李松森和夏慧琳，2017)、全民共享实现程度低(刘尚希和樊轶侠，2015；周波和于金多，2020)等问题。其根本原因在于，自然资源资产收益管理理论指导的欠缺以及管理制度的不完善。

       本文梳理了全民所有自然资源资产收益的概念与分类，认为自然资源资产收益可分为所有权收益和监管权收益两大类，并探讨了两者在收益管理实践中存在的问题，进而分析收益管理的理论与法理基础，提出自然资源资产收益管理的实现路径和制度保障，这对于完善自然资源资产收益管理制度以及推动自然资源资产收益理论创新具有重要的意义。

       二、自然资源资产收益的产生与分类

       1.自然资源资产收益的产生。自然资源资产收益产生于它本身所拥有的价值，自然资源资产收益的实现过程也是自然资源资产价值的实现过程。根据马克思主义价值观，自然资源资产的价值可分为基于劳动价值(即实物资产产品价值)的自然资源资产价值Ⅰ以及基于虚拟价值(即实物资产权益价值)的自然资源资产价值Ⅱ，两者都可转换为价格(马晓妍等，2021)。其中，自然资源权益价值(自然资源资产价值Ⅱ)包括自然资源本身的资源价值和因所有者对权益的占有而产生的价值，即由自然资源资产的有用性和所有权的垄断而产生。那么，自然资源资产收益就是由于自然资源资产产权主体在一定时间内因自然资源资产的所有权、用益物权等权利的占有而产生的潜在和现实的货币收入。

       2.自然资源资产收益的分类。依据现有法律法规和自然资源资产收益征收管理表现形式来划分，自然资源资产收益大致可分为税、费、租、金和利五大类。简单来讲，按自然资源资产三重权利体系进行划分，自然资源资产收益可分为所有权收益、用益物权收益和监管权收益。这种以产权体系划分的收益类型与当前自然资源产权制度改革以及自然资源资产委托代理机制设计相匹配，更有助于实现自然资源资产收益的实践管理。由于用益物权收益是市场主体通过从所有者手中获得、占有和使用自然资源资产而获得的收益，因此本文仅研究所有权收益和监管权收益。

       具体而言：所有权收益是国家基于所有者身份，按照市场原则出让一部分所有者权能(如使用权、开发权)而获得的收益；监管权收益则是国家基于管理者身份，对自然资源资产市场经济活动进行行政和经济制裁管理而获得的收益(陈曦，2019)。全民所有自然资源资产这两种类型的收益主体都为国家，从收益形式来看，租(利、金)一般体现为自然资源资产所有权收益，而税收(税)和行政规费(费)都体现为国家监管权收益，如表1所示。

      

       三、自然资源资产收益管理存在的问题

       1.所有权主体职责不明晰，所有权收益难落实。从管理体制上看，最新发布的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》对于自然资源资产所有权主体以及具体职责履行部门的规定非常清晰。但是，基于自然资源作为公共资源资产的公共物品属性及稀缺性等经济特性，其产权的排他性不强，存在自然资源资产所有权主体不明晰、职责不明确、所有权收益难保障等问题，容易导致“公地悲剧”。在具体的收益管理和职责履行过程中，各层级管理部门之间的权、责、利不匹配。以国有林区内的森林资源所有权职责为例，有些地方由林业主管部门代为行使，有些地方由省级人民政府代为行使，有些地方则由森工企业代理行使，收取部分收益，所有权被多元条块分割，所有权收益难以真正落实。

       2.监管权行使缺位，监管权收益不完整。全民所有自然资源资产的所有权以国家所有权为基础，而国家所有权具有双重属性：一方面具有所有者和管理者的双重身份；另一方面国家所有权既是公法(宪法)上的监管权，也是私法(物权法)上的所有权。监管权虽源于国家所有权的公权力，但在具体执行上，其是一种管理方式，而不再是一种权能。过去那种既当“运动员”又当“裁判员”的现象依旧存在，在管理工作中，相关部门时常运用行政权力去干预资源的配置，这不符合要素市场化配置的客观规律，体现在收益上，就是自然资源资产税、费、金定位不明，所有权与监管权混杂，所有权收益与监管权收益也难以区别，导致难以分离所有者职责和监管者职责，形成所有者自己监管自己的局面，不可避免地会造成自然资源资产监管权行使的缺位与薄弱，进一步造成监管权收益的不完善或者缺失等。