doi：10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2023.04.007 引用格式：李怀，陈明红.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的政策意蕴与实践模式[J].中国流通经济，2023(4)：72-80. 一、问题提出 党的二十大报告提出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。乡村振兴背景下，在农村的各项土地制度安排中，宅基地制度是亟待改革的一项土地制度[1]。宅基地制度改革不仅是深化农村土地制度改革的重要内容，更是强化乡村振兴制度性供给的重要一环[2]，有助于为乡村转型增加活力[3]。鉴于此，在当前全面推进乡村振兴战略进程中，如何盘活农村宅基地这一“沉睡资产”就成为农村土地制度改革的重点和难点[4]。 2018年中央一号文件提出，要系统总结宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，强化乡村振兴制度性供给，这拉开了以宅基地“三权分置”改革助推乡村振兴战略的序幕。2020年10月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部批复全国104个县(市、区)和3个设区市为新一轮农村宅基地改革试点地区，力图通过从2020年到2022年的试点，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能。随着理论和实践不断深化，2023年中央一号文件要求，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式[5]。 可见，2018年中央一号文件为我国农村宅基地制度改革指明了方向，其能否助推全面实现乡村振兴的战略目标，取决于改革的思路和方向。总体而言，宅基地“三权分置”的地方实践，大多致力于满足农民个体利益诉求或地方政府获取土地增值收益的需要，而农村宅基地大量闲置、一户多宅和私搭乱建等与乡村振兴战略目标不相适应的治理难题尚待解决。因此，需要构建治理取向的宅基地“三权分置”改革方案，不断提升集体所有权主体在宅基地统筹、规划等方面的治理能力，以保障农户住有所居、满足农民土地财产权益合理诉求为前提，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，使宅基地“三权分置”改革成为全面推进乡村振兴的重要内生动力。 二、研究进展 2015年，我国33个县(市、区)开始进行农村宅基地制度改革试点工作，随着改革的不断深入，宅基地所有权、资格权、使用权的制度理念逐步形成。近年来，宅基地“三权分置”改革始终是政策制定者和学术界最关注的“三农”问题之一，关于宅基地“三权分置”改革的研究主要集中在制度的生成逻辑、内涵界定、权能结构、风险防范与实现路径上。 田传浩等[6]认为，农村宅基地改革面临的现实困境是长期以来无偿分配、无偿使用和缺乏退出机制导致的，必须通过对二元权利结构进行重塑，将原宅基地使用权分为资格权和使用权，形成“三权分置”的权利格局[7]才能破解。宅基地“三权分置”作为中国农村土地制度的又一次重大创新[8]，成为改善农民居住环境、促进农民增收和提升治理能力的新抓手[9]。因此，宅基地“三权分置”改革的重点在于剥离出一个不受身份限制的“第三权”，推动宅基地产权结构由封闭走向开放，促进宅基地市场化利用[10]，使我国农村宅基地制度演进遵循权能拓展与适度赋权的基本逻辑[11]，从权利封闭走向权利开放，从管制、赋权走向盘活[12]。 然而有学者提出，高度财产化的改革取向会破坏农村自洽的宅基地制度实践逻辑，最终受损的将是该制度试图保护的农民[13]。事实上，一味推动宅基地市场化改革，忽视了私权细碎化给宅基地使用权流转带来的资源低效利用困境，包括产权离散化、去组织化、市场合约机制缺失等[14]。既然宅基地“三权分置”改革存在所有权落实风险、资格权福利和机会风险、宅基地和农房使用权运行风险[15]，那么就可能产生不利于乡村振兴战略顺利推进的影响。因此，有必要建立产权、关系、合约协同的治理机制，通过集体主导下的宅基地治理，使成员达成集体行动，不仅可以实现较大比例土地增值收益在村集体内部的公平分配，还可解决宅基地利用中的低效困境，助推乡村振兴战略实施[16]。 诚然，现有研究从管理学、经济学、法学等多学科视角围绕宅基地“三权分置”进行了广泛探究，为推动宅基地制度改革提供了有益借鉴。但仍有诸多需要深化之处：第一，现有关于宅基地“三权分置”的研究大多属于规范性、经验介绍性研究，需进一步加强实证性、反思性研究。第二，学术界对宅基地“三权分置”的改革思路仍未达成共识，在全面推进乡村振兴背景下，尤其需要厘清其政策意蕴推动其与乡村振兴形成互动耦合。第三，现有研究主要从产权细分视角探讨宅基地财产化改革的风险，对于宅基地制度改革实践中遇到的困难及解决对策，有待从治理视角加强剖析。 鉴于此，本文提出可通过集体组织统摄下产权整合为中心的再组织化治理机制，化解宅基地改革中面临的风险，调和其公共利益属性与私人权益属性，实现保障功能与财产功能的平衡。整体研究思路如下：一是基于治理视角构建宅基地“三权分置”改革的理论分析框架，对乡村振兴背景下宅基地制度改革的政策意蕴作出学理阐释，在理论上提出宅基地“三权分置”的权能重构与治理方案，以适应乡村振兴战略的实践要求；二是分析宅基地“三权分置”政策执行过程中现实困境与政策意蕴的偏离，对宅基地利用中产权与治理失序的根源作出解释；三是通过对新一轮宅基地制度改革试点地区“三权分置”权能重构与治理路径进行研究，总结一批可复制、能推广的经验，为重构宅基地“三权分置”制度、完善政策提供实践支撑。
