国有资产是全国人民共同的宝贵财富，是服务和支撑国家治理的重要财政资源和物质基础。基于长期流量财政支出形成的规模庞大的存量国有资产如何有效转化为支撑国家治理的财政流量，既是一个关于国有资产与财政关系的理论问题，也是一个缓解财政收支压力的重要现实问题。土地财政面临转型之痛，在财政支出压力不减、债务负担加剧背景下，需要探寻新的流动性来源。盘活存量成为理论界和实务界关注焦点。2022年以来，国务院及其相关部门先后印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》①《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》②《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》。由此看出，国有资产成为重要的调控工具和政策手段。从政策初衷来看，本质上是要对存量资产实施更加有效的价值管理，推动形成存量流量增量动态转化和持续优化的高质量资源配置机制，而不宜简单片面地解读为“卖完土地卖家底”。为此，需要以发展视角和价值管理理念，对部分片面认识及时纠偏，推动全社会形成对我国国有资产家底及盘活存量的客观认识。在系统总结国有资产盘活实践经验基础上，深入剖析盘活存量面临的困难，着眼构建新发展格局、推动高质量发展，探索建立法治化、市场化、数字化、绿色化的国有资产价值管理和动态盘活新机制。 国有资产“家底”及存量盘活的理论分析 我国国有资产的“家底”到底有多丰厚、家底质量如何、哪些“家底”具有盘活潜力和现实性等是探讨存量盘活、流量转化的逻辑起点。随着国有资产报告制度的建立和国有资产报告“第一个五年规划”的顺利完成，四大类全口径国有资产的家底情况日渐清晰。但是，理论界、媒体界、实务界在对家底的解读和认识上存在不同程度的误区。由此也带来了有关“卖土地”“卖资产”“卖股权”的诸多探讨。针对相关认识和探讨，有必要回归基础理论，对国有资产家底进行再认识，跳出“一锤子买卖”思维局限，推动存量盘活，形成以国资价值管理动态释放“流动性”的财政可持续机制。 (一)对国有资产家底及盘活存量国有资产的认识误区 1.混淆国有资产和法人资产的认识误区。随着中共中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》的实施，我国建立了“1+4”的全口径国有资产报告制度③。按照全国人大常委会关于国有资产管理情况监督的五年规划和年度计划安排，2018～2022年国务院向全国人大常委会报告了2017～2021年国有资产的管理情况，完成了第一个五年规划的报告周期。从五年来国有资产报告制度实施以及各界对国资“家底”的评论及认识看，仍然存在一些误区。 一是把国有企业和行政事业单位的法人资产总额混同于国有资产总额。不论是从国有资产的规模看，还是从国有经济的占比看，我国形成并积累了丰厚的家底。随着国有资产报告制度的“家底”亮相，很多专家学者和媒体纷纷“用数据阐释丰厚家底”，但存在把国有资产“家底”和法人“家底”混淆的问题。有的专家指出“新中国成立以来积累了大量的国有资产，国有资产是全国人民的共有财富。2020年全国国有企业资产总额591.7万亿元(含金融企业)，行政事业性国有资产总额43.5万亿元。丰厚的家底为我国经济社会发展和人民生活水平改善奠定了坚实基础”。有的专家基于2021年全国国有企业资产(不含金融企业)总额308.3万亿元，提出按每年资产回报率1％计算，就可以贡献3万亿元的财政收入的观点，显然是混淆了国有企业资产总额和企业国有资产总额，把企业法人资产变现的收入视同国有资产变现收益。而把企业法人资产与企业国有资产相互混淆混同，不利于国资国企改革“以管资本”为主继续深化提升。 二是部分媒体和地方政府在报道或报告国有资产管理情况时存在口径模糊问题。有的媒体为了宣传“丰厚家底”，报道时更多地以法人总资产作为解释口径，例如《再亮“家底”，人大审议：全国国企资产规模增长15％，你怎么看?》《国务院首次亮家底：全国国企资产总额183.5万亿》等。地方政府在国有资产情况综合报告中使用的指标与国务院综合报告中使用的指标不一致，在一定程度上体现出地方政府在理解国有资产的口径上存在不同程度的偏差。例如，有的省市在公布的国有资产管理情况综合报告中只有国有企业资产总额和所有者权益总额(国有企业净资产)，没有国有资本权益总额。这样一来容易误导人大监督、社会监督，使对国资“家底”缺乏客观、真实、准确的认识。 2.盘活存量国有资产的认识误区。随着一系列推进存量资产盘活政策的出台，尤其是在受各类超预期因素叠加影响导致的地方财政困难不断加剧背景下，盘活存量国有资产成为地方财政补充“流动性”的必要之举。各地政府积极探索，相关专家积极发声。全面总结并系统梳理相关做法和观点发现，对于“存量资产盘活”存在片面和短期认识误区。 一是片面追求高回报率或加速变现。过去40多年地方政府积累了规模庞大的国有资产。理论上看，通过提升资产回报率或者盘活部分资产将会产生可观的新增流动性。在经济下行压力持续加大，财政收入增速放缓但支出刚性背景下，盘活存量资产成为缓解地方财政收支矛盾、化解地方债务风险的重要途径，甚至是“救命稻草”。实践中，有的地方政府在缺乏统筹的情况下，片面追求“高回报率”，有的地方政府在推进存量盘活时缺乏法治思维，依托公权力推动资产加速变现时存在动作走样变形、资产损失等风险隐患。盘活存量资产的方式不能单一化地理解为出售变现，应广开渠道，探索多元化法治化市场化方式。
