2023年4月，习近平在《求是》上发表《当前经济工作的几个重大问题》一文，要求“健全以管资本为主的国资管理体制，发挥国有资本投资运营公司作用，以市场化方式推进国企整合重组，打造一批创新型国有企业。要完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营，加快建设世界一流企业”①。如何完善与社会主义市场经济体制相适应的国有资产监管体制，是我国经济社会发展中需要解决的重大问题之一。 党的十八大以来，我国针对国有资产监督管理密集出台了一系列政策举措，吹响了构建中国式国有资产监管体系的集结号，完成了多级三层三类国有资产监督体制的搭建，基本形成了全覆盖分工协同的大监督格局，为国有企业在构建新发展格局、推动高质量发展、推进和开拓中国式现代化建设中肩负更加重要使命奠定了坚实的基础。本文关注国有资产监督制度呈现的“一元监督—多元监督”的演变特点，探讨外派监事会制度的成败得失，总结国有资产监督工作的实践成果和面临的问题挑战，探析完善国有资产监督制度的路径方法。 一、监管主体的转变：从“五龙治水”到国资委集中监管 国有资产监督的基本特征是采取综合性措施调整国有资产监督法律关系，监督的主体是国有资产管理部门，监督管理的目的是理顺产权关系，防止国有资产流失。根据《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》这一文件，按照监督主体不同，国有资产监督可分为企业内部监督、国有资产监管机构的外部监督和社会监督。企业内部监督包括企业治理结构的监督、企业内部审计监督、职工代表大会监督、厂务公开监督、企业内部责任追究等内容，是落实国有资产保值增值、防止国有资产流失的第一道防线。国有资产监管机构的外部监督一般包括国有资产监管机构的财务审计监督、产权监督、外派监事会监督，纪检监察和巡视的监督等。此外，社会监督的要求是建立健全企业国有资产监管重大信息公开制度，依法依规设立信息公开平台，对国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况等依法依规、及时准确披露②。 (一)从“多部门协同管理”到国有资产“集中监管” 中国国有资产管理体制的变迁，经历了多个历史阶段。计划经济时期，国有企业(当时叫国营企业)实行的是“多部门协同管理”的条条制度，政府设立了各类主管部门，如机械工业部、电子工业部、轻工业部等，每个主管部门对本行业的企业实行条线管理，企业的所有权和经营权分别由不同的政府部门来掌握，如企业投资需要计划部门审批、人事任免由政府组织人事部门负责、资产收益归属财政部门等等。 随着国企产权制度的改革，国有资产流失的情况逐步引起政府部门及相关人士的关注。部分国企经营者利用手中掌握的权力和信息，借国企改革、产权流动之机，采取搞场外交易、在产权交易中与中介机构联手、低值评估等各类手段侵吞国有资产。无论是刻意低估国有资产价值、将企业经营所得全部分给员工、将国有资产无偿或低价卖给个人，还是部分国有资产不入账、将国家所有制转变为集体所有制等手段，都成为国有资产流失的“高速通道”。 针对上述状况，中央通过设置机构的形式，将国有资产管理的相关职能从其他经济部门中相对独立出来，集中由专门机构来行使，试图遏制国有资产流失局面。1988年4月，国务院设立国家国有资产管理局，打破“多部门协同管理”的结构，由单一部门代表国家统一行使国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权以及国有资产处置权，拟定国有资产的管理制度，制定国有资产投资的利润分配办法，会同实行承包、租赁、联营和拍卖清理中有关国有资产的评估问题，监督检查国有资产的使用情况。1993年，十四届三中全会发布《中共中央关于建立社会会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求对国有资产实行“国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营”的管理体制，确保政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分离，政府行政管理部门和行使出资人职能的机构分设，政府的公共财政预算与国有资本的预算分列，目的在于实现“政资分开”。 (二)从“集中监管”再到国有资产“多部门协同管理” 国有资产“集中监管”并没有带来预期的效果，原因是多方面的，其中最重要的原因是国有资产管理局管理的幅度太大，加上没有信息化技术的支撑，不可避免带来昂贵的管理成本；第二个原因是专业化程度很低，当时国有企业的改革还处于探索阶段，如何监督才能避免国有资产流失，同时还能调动企业的积极性，根本没有解决；第三个原因就是西方经济学产权理论所讲的委托代理问题，让没有剩余索取权的委托人去监管经营者，很容易形成委托人与被委托人之间的合谋，不可避免出现国有资产的流失，当时内部人收购问题非常突出。 为了实现国有企业“三年脱困”的目标，解决国有资产监管中的问题，1998年，国务院在推行新一轮机构改革时，撤并了国家国有资产管理局，实行国有资产管理的多部门协同管理体制。具体而言，组织实施国有企业财产监管的职能交给国家经贸委承担；中央行政事业单位国有资产产权界定、清查登记等工作，交给国务院机关事务管理局承担；国有资源实行资产化管理的有关职能，交给国土资源部、国家林业局承担；企业国有资产的基础管理职能和制定政府公共财产管理规章制度的职能，划入财政部管理。在这种体制下，国有企业成为各类部属企业，国有资产出资人职能分散在各直属部门，依靠跨部门委员会和领导小组，以开会议事和决策的方式来行使出资人职能，造成了国有资本监管体制“五龙治水”的模式。这种模式一定程度上提高了经营效率，加强了对国有企业经济效益的考核，鼓励了国有企业在市场上通过自主经营，实现了国有资产的保值增值。
