中图分：D0 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2023)01-0036-12 一、问题的提出 近年来，在世界范围内引起政策制定者和学者注意的一个重要现象是：在国家试图推行的正式治理方式之外，还存在大量具有制度特征的非正式安排及治理。这不仅是转型国家特有的现象，即使在治理体系现代化程度较高的发达国家也较为常见。宗族、裙带关系、腐败、庇护关系、世袭制等，都是广泛存在于国家治理中的非正式制度安排，它们对国家治理产生的影响不容忽视。 非正式制度研究最早出现在西方学界。最初，非正式制度被赋予消极意义。在马克斯·韦伯的国家理论中，传统国家中的习惯性制度、非国家行为者是现代国家发展的阻碍，加强正式制度、建立科层制是通往现代国家的必由之路[1]。工业革命以来，部分发达国家在政治、经济发展方面取得成就的经验，不断强化了正式制度的正当性和必要性，许多学者、政策制定者试图用正式制度决定论指导发展中国家的民主转型和制度建设，从而全面取代发展中国家传统的、习惯性的、非正式的制度安排，然而，在这一过程中，出现了大量制度“水土不服”现象，部分发展中国家甚至沦为“失败国家”。 随着实践的发展，特别是新制度主义的出现，西方学者也对正式制度决定论进行了批判和反思。21世纪以来，西方学界在失败国家背景下研究非正式制度，达成的基本共识是：无差别地取消非正式制度，摧毁的不仅是非正式制度本身，更破坏了发展中国家具有潜力的、受到广泛认同的治理基础，可能给国家和社会治理带来更大的麻烦[2]。还有学者进一步指出，非正式制度是失败国家用以恢复法治的有效方法，是失败国家的法治[3]。 与之形成鲜明对比的是：改革开放以来的中国在国家制度建设和政治现代化方面均取得了长足进步，形成了以马克思主义为指导的、植根中国大地的、具有深厚中华文化根基的中国特色社会主义制度和国家治理体系，实现了“中国之治”。中西方学者都试图寻找“中国之治”的制度答案。一些西方学者将中国视为单一的、决策权高度集中的政治体制，认为其除了正式的行政体制以外，几乎没有非正式制度和非正式治理的空间[4]。因此，许多研究将中国维系社会稳定和政治秩序的原因归结为全能主义治理模式对社会事务的大包大揽[5]、经济实力增强后国家治理制度化水平的提高[6]等。部分中国学者和熟悉中国的西方学者在研究中国的适应性治理[7]以及中国政治体制的包容性、协商性[8]等问题时，才涉及中国的非正式制度和治理方式。 总的来看，中西方学界对改革开放以来中国非正式制度和治理的研究广度和深度还有较大提高空间。一方面，非正式制度往往发生在国家能力薄弱、正式制度供给不足的脆弱国家，而改革开放以来中国的国家能力显著增强，为什么正式制度没有彻底取代非正式制度，中国国家和社会治理中的非正式治理现象依然广泛存在，其运行、功能、价值如何？另一方面，随着国家治理实践和治理需要日趋复杂化，非正式制度和治理的限度在哪里，如何保证非正式制度与正式制度间的良性互动？这些问题应受到更多关注。 二、非正式制度的含义和产生根源 (一)非正式制度的概念 伴随着新制度主义者对非正式制度的重视，非正式制度已成为政治学中颇具解释力的流行概念，但时至今日，其含义仍是相对模糊的。新制度主义学派的代表研究者道格拉斯·诺思(Douglass C.North)采用制度分析方法，最早给出了非正式制度的定义。他认为，非正式制度不是人们有意设计的，而是人们在长期交往中自发形成并被无意识接受的行为规范，包括意识形态、价值观念、伦理道德、风俗习惯等，其实施依赖于成员的自愿而非外界的强迫[9]49-50。 诺思之后，非正式制度的概念被不断发展并逐渐变得复杂。一种观点是将非正式制度等同于“文化”，认为非正式制度就是文化中的固有规则，是对适当的或正常的行为进行的非书面规定[10]。一种观点采取国家与社会二分法，将制度区分为国家制度与非国家制度，分别由国家执行与非国家执行，其中“非国家的”就是“非正式的”[11]。一种观点根据制度的执行方式进行定义，将自我执行的制度视为非正式制度，第三方(通常是国家)执行的制度视为正式制度[12]；还有一种观点从政策过程角度定义非正式制度，认为非正式制度应包含非正式的决策框架(在非正式的机构、组织、网络中进行决策)、非正式的政策制定过程(进行非正式的活动、会晤、妥协)、非正式的政策结果(产生非正式的影响)[13]。Helmke和Levitsky从比较政治学角度给出了正式和非正式制度的定义，正式制度是“被广泛接受的、公开编纂的规则，通常是由官方渠道建立、传播和执行的(如立法制度、行政制度、司法制度、官僚制度等)”，非正式制度是“社会共享的规则，通常是不成文的，是在官方认可的渠道之外创造、沟通和执行的(如委托主义、裙带主义、庇护主义、社会资本等)”[14]。 (二)非正式制度的产生根源 非正式制度的产生根源与个体的思维定式和对秩序的偏好有关。制度发生学观点认为，制度是由各类偏好组成的，是将个体偏好集合起来的手段[15]47，这一看法与制度是“自生自发的秩序”[16]“固定思维习惯”[17]139等较为接近。March和Olsen认为，个体偏好具有内生性，个体在参与制度之前就拥有了自己的偏好，这些偏好来自文化、价值观、习俗[18]。个体在潜意识或思维定式中认为，自己应当遵守这些不成文的规定，经过长期的、重复的行为选择，这些偏好被内化为信念和稳定的行为模式——非正式制度[15]242。非正式制度在个体层面的实施有赖于个体的道德判断和道德感[19]。只要违反了规则，不论是习俗的还是成文的，都会在人们的心中产生消极的道德感，如内疚感、耻辱感和焦虑感，从而发挥约束个体行为选择的作用。
