目前中国的行政授权研究明显存在三个问题：第一，理论研究与制度现状存在一定程度的脱节。长期以来，理论界的主流观点认为行政授权是一种立法行为，又称法律法规授权，它是指法律法规规章将特定行政职权授予某组织的行为。但主流观点无法解释这样一个现实：大量的单行法明确规定行政机关可以通过行政行为实施行政授权。例如，《中华人民共和国计量法》规定，县级以上计量行政部门可以授权有关单位执行计量检定、测试任务；①《中华人民共和国野生动物保护法》规定，省级人民政府野生动物保护主管部门可以授权有关单位审批外国人在中国境内针对野生动物的野外考察活动。②主流的立法行为说与成文法支撑的行政行为授权实践相脱节是中国行政授权研究面临的第一个问题。 第二，立法解释与审判实践存在一定程度的冲突。长期以来，立法机关坚持职权法定原则，认为法律赋予行政机关的职权不得“流转”，否定行政行为可以进行授权。例如，1988年全国人大法工委的一件答复就将县林业局授权下属事业单位实施行政处罚的行为认定为委托，这就等于间接否定了行政行为说；③1992年全国人大法工委在另一件答复中明确规定法律赋予地方政府的行政职权不得授权其所属的职能部门行使，④这就等于直接否定了行政行为说。然而，在现实的行政诉讼中，法院却支持和认可行政行为说。例如，在“周大华、李忠伦、李忠华、杨胜芬起诉贵州省安龙县人民政府其他行政管理纠纷一案”中，法院判决认为“行政职权下放以后，应当以承接该行政职权的不动产登记中心作为被告”，⑤这就认可以行政决定进行授权的合法性；在“卫思宇诉眉山市国土资源局、四川省眉山市皮鞋厂”一案中，法院更是进一步认可了政府通过“三定规定”(定职能配置、定内设机构、定人员编制)进行授权的正当性。⑥立法理论与审判实践相冲突，是中国行政授权研究所面临的第二个问题。 第三，学术供给相对于改革需求存在一定程度的滞后。党的十九大以来，中国政府实施了一系列行政授权措施：(1)为了推进简政放权改革，中央部委的一些职权被下放至地方政府；(2)为了推进一级执法改革，省、市职能部门的一些职权下放至区县对口职能部门；(3)为了推进扩权强镇改革，县级政府将多个职能部门的职权集中授权乡镇行使；(4)为了推进区域合作改革，多个省联合授权特定主体进行跨区域管理。这些改革措施所引发的一系列问题亟待行政授权理论来加以破题。这里既有行政授权“放下去、接不住”、权力下放后“权责不统一”等传统问题，也有上级机关通过行政授权将食品安全、安全生产监管等高危职权下放到乡镇一级政府，以规避自身渎职犯罪风险的新型问题，以及一些前瞻性的重大法律问题。例如，为了应对人口流失和生育率低下的挑战，我国一些地区开始推动逆城市化的“撤街设镇”改革。⑦由于乡镇一级政府没有执法权，这些扩容后的乡镇如何依法来承接原街道办事处的职权，已是一个迫在眉睫的行政法问题。这些现实问题目前缺少从行政授权角度进行的系统研究。学术供给相对滞后于改革发展需求是中国行政授权研究所面临的第三个问题。 深入研究行政授权制度已被国家明确为当前中国行政法学研究的重要方向之一。⑧突破当下行政授权研究困局的关键是跳出狭隘的行政诉讼法视角，从行政组织法和宪法的高度厘清思路，完善基础理论，为未来的制度建构铺平道路。行政组织法的核心主题有二，一是如何依法设立行政组织，二是如何依法对行政组织授权，所以，研究行政授权必须紧扣行政组织法。行政组织法的根基是宪法，因为“行政组织法具有宪法性质，宪法的核心内容之一是规定国家的权力结构，(故)行政组织法是宪法的直接延伸，是宪法的补充”。⑨宪法制度不仅决定了行政组织法的形态，也决定了行政授权制度的形态，有什么样的宪法就有什么样的行政授权制度，所以，研究行政授权必须从宪法入手。唯有如此，才有可能深入把握中国式行政授权的独特面向，并在此基础上总结提炼出中国式行政授权的理论基础。 中国式行政授权的概念基础：行政授权的性质辨析 自20世纪90年代以来，中国行政授权的研究一直搁浅在行政授权的性质问题上，其原因是学界对行政授权到底是立法行为还是行政行为难以达成共识。认为行政授权是立法行为的被称为“立法行为说”，该说认为行政授权是指“法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度”。⑩认为行政授权是行政行为的被称为“行政行为说”，该说认为行政授权是“行政主体把由法律、法规所设定从而成为其固有的行政权力依法授给有关组织，其实质是行政权的转让。也就是说，行政授权是行政主体实施的行为，因而属于行政行为的范畴”。(11) “立法行为说”主要源于对原《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年制定通过)第25条第4款(12)的理解。该条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的机关是被告。”由于“授权”概念是出现在该法中的，所以，学界就将该法中的“行政”与该法第25条的“授权”两个词联系在一起，组合为“行政授权”概念，并进而将行政授权定性为法律法规授权行为(立法行为)。“立法行为说”虽然有成文法做支撑，但是对此仔细分析可以发现，上述理解存在着以偏概全的问题。该法第25条只是认可了法律、法规、规章可以对相关的组织进行授权，但并不能得出行政机关不可以进行授权的结论。所以，仅以本条规定就认为行政授权只是一种立法授权行为，进而否定通过行政行为进行授权的可能性，这显然是一种法律解释上的过度扩张。
