一、问题的提出 什么是行政授权？立法上并无统一的明确界定，学说上也并未达成一致的理解。近些年来，由行政机关通过授权实现职权转移的立法趋势逐渐增强，行政机关主导的授权实践也逐渐增多。比如在土地制度改革领域，为赋予地方人民政府更大用地自主权，2019年新《土地管理法》第44条第3款对“农转建”审批主体进行松绑，为地方“农转建”审批权的转移提供了法律支持。该条款涉及的“农转建”审批主体，既可以是原批准土地利用总体规划的机关，也可以是其授权的机关。2022年福建省人民政府便根据该规定作出授权决定，将相应的用地审批权限授给厦门市人民政府。①无独有偶。为了支持海南省依照中央要求和法律规定行使改革自主权，2020年4月全国人大常委会作出授权决定，要求针对中国(海南)自由贸易试验区内由国务院批准的土地征收事项，由国务院授权海南省人民政府批准。②上述实践的共同特征在于，新管辖机关的职权取得并非直接来源于法律规定的赋予，而是基于原管辖机关的授权。在当前“放管服”改革背景下，旨在由行政机关通过授权实现职权转移的立法趋势和行政实践，为我们重新认识中国法上的行政授权提供了重要的现实素材和研究契机。但同时也能看到，对于这样一种由行政机关授权决定起决定作用的职权转移机制，我国立法的规定还比较单薄，学理上也缺乏比较深入的系统性研究。 过去很长一段时期，我国学界关于什么是行政授权争论颇大。有的认为行政授权就是法律、法规、规章的授权，③有的则认为行政授权不仅包括法律、法规、规章授权，还包括行政机关根据法律、法规、规章所作的授权，④还有的认为行政授权只能是行政机关的授权。⑤行政授权概念的界定纷争，集中反映了学界在行政机关能否以及如何授权问题上的根本分歧。学界对行政授权认识的含混不清以及对行政职权配置方式类型化的方法混乱，不仅造成了行政、司法实践对于授权理解的不一致，同时也阻碍了行政授权在现有法律体系中的合理定位，进而影响到行政职权转移制度和理论体系的科学构建。 研究必以正名为先。对于法教义学而言，确定研究对象的规范内涵，在理论体系的构建中居于基础和核心的位置。行政授权法律理论及法律规则的整体构建，也有赖于明确行政授权的内涵与外延，提升行政授权概念对于整体理论推演和知识图景搭建的学术工具价值。有鉴于此，本文将首先结合我国行政授权实践与法律规定，分析我国主流学说即“法律法规授权说”对行政授权的基本立场及其论证理由，并指出该学说存在的理论局限及其与实践发展之间的抵牾。接着，阐述“行政机关授权说”的理论主张及其理由，论证该说对于我国行政授权实践的理论契合性。最后，通过结合域外职权转移法律理论的考察，澄清我国行政授权作为职权转移机制的法律本质，并明确行政授权的基本构造。 二、“法律法规授权说”的反思 (一)“法律法规授权说”的基本立场 “法律法规授权说”有广义与狭义之分。⑥狭义说认为，行政授权在我国具有特定的内涵，即专指法律、法规、规章的授权，而非行政机关的授权。⑦虽然对于被授权主体的范围上有不同认识，但狭义说整体对于行政授权的理解仍旧形成了共识，即行政授权是指法律、法规、规章明确将特定行政权力授予有关主体行使，该主体取得行政法主体的法律地位的法律行为或法律制度。依其见解，行政授权只能以法律、法规、规章的形式作出，如果以除此以外的其他形式作出授权规定，或者行政机关自行将法律、法规、规章赋予自己的某项行政权再授给其他组织行使，无论名义上使用的是“授权”还是“委托”，均应认定为委托，而非授权。⑧ 在诉讼法制度和诉讼实践的发展基础上，学界和实务界出现了广义的“法律法规授权说”。广义说认为，“行政授权是指单项法律、法规、规章直接决定，或通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式”。⑨相较于狭义说，广义说将行政授权作了扩张，不仅包括法律、法规、规章的直接授权，也包括有权行政机关在法律法规许可的条件下作出的授权。⑩作此扩张的理由主要在于：第一，在我国的立法中，的确普遍存在行政法规范并不直接作出授权的情形。“在是否有必要进行授权需由特定行政机关根据行政管理的实际需要确定时，行政法规范无法作统一的规定。相反，行政法规范只能规定授权机关、可被授出的行政权和可被授权的有关社会组织等。”(11)比如在原《邮政法实施细则》第3条第1款的规定中，有关社会组织的邮政管理权并不因该条款的生效而自然取得，而是必须要经过法定行政机关即邮电管理局的授权。(12)第二，行政机关羁束性地根据法律、法规或规章的授权性规定作出授权，实际上是“法律、法规或规章的特定许可”，应当视为行政授权的一种特殊形式。(13)第三，根据2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称为2018年《行诉法解释》)第20条第3款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法上规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。“据此可反证，如有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政授权，应以行政机关内设机构、派出机构或者其他组织为被告。”(14)
