数据资源蕴藏着巨大的社会价值、经济价值和政治价值潜力，①而公共数据因其数量大、质量高、标准相对统一等特点，成为数据资源中尤为重要的一部分。为了进一步实现公共数据的有效供给，“十四五”规划首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。 当前公共数据授权运营的实践探索正在快速推进之中，制度供给的需求尤为迫切，许多理论和现实问题亟待解决，如到底什么是公共数据授权运营？其法律性质和法律适用是什么？包括哪些类型？其适用场景和目标设置、费用收取、收益分配、主体准入、监管等具体制度又该如何展开？其中的公益性与经营性如何平衡？公共利益如何保障和实现？这就是本文将要予以探讨的议题。 一、公共数据授权运营的现状与挑战 (一)公共数据授权运营的实践探索 在规范上，中央层面尚未有法律法规对公共数据授权运营予以规定，而是通过《“十四五”数字经济发展规划》等政策文件鼓励引导公共数据授权运营的创新探索。地方层面，部分省市积极探索公共数据授权运营的制度建设，形成了一些立法。2021年《上海市数据条例》首次专节规定了公共数据授权运营，指出公共数据授权运营的目的是提高公共数据社会化开发利用水平，被授权运营主体应当在授权范围内，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务。②2022年通过的《浙江省公共数据条例》虽然没有专节规定公共数据授权运营，但其第35条明确提出“授权运营单位应当依托公共数据平台对授权运营的公共数据进行加工；对加工形成的数据产品和服务，可以向用户提供并获取合理收益。授权运营单位不得向第三方提供授权运营的原始公共数据”。这是现有地方立法中对公共数据授权运营内容最为清晰详尽的规定。 在组织架构上，公共数据授权运营目前的主导模式表现为“一局一中心一公司”的组织体系。“局”是指地方大数据局或者政务数据管理局，“中心”是指各类大数据中心，“公司”则包括各类市场主体。③其中“局”是监管主体，“中心”是运营主体，而“公司”则是实际承担运营业务的实体。 在应用模式上，公共数据授权运营现阶段一般围绕特定行业、特定区域或特定应用场景展开。重点行业包括金融、交通、医疗等，如北京市授权北京金融大数据公司汇聚金融机构开展信贷业务所“亟须、特需”的工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等多维数据，满足金融机构贷前、贷中、贷后的征信服务需求；④区域代表则是大湾区数据中心，围绕推进区域数据融合，实现区域一体化的跨区域应用展开；代表性场景则包括疫情防控、口岸贸易等。⑤ 目前公共数据授权运营的实践发展仍处于探索阶段，形态较为丰富，具体内容也存在较多变化。但是结合现有法律规范、组织架构和应用模式，可以形成对公共数据授权运营的一个描述性界定：公共数据授权运营是指以公共数据开发利用为目的，有权机关授权特定运营主体对公共数据进行加工，从而形成数据产品与服务提供给市场与社会。 (二)公共数据授权运营的理论基础 1.公共数据授权运营的制度价值 公共数据授权运营核心是希望解决公共数据要素供给不足的问题。传统上，向社会供给公共数据的主要渠道是公共数据开放制度，其将数据直接提供给作为用户的社会公众。近年来，公共数据开放取得了许多成效，如数据开放平台数量有了大量增长，⑥但质量和数量仍然很不理想，甚至出现了“政府开放的数据都没有用，社会需要的数据政府都不敢开放”的悖论。这其中的核心原因有二，一是公共数据开放后的安全风险，二是数据开放缺乏直接激励。⑦对于政府来说，越是有价值的数据越敏感，也越可能产生安全风险。如果缺少直接激励，政府就会为了防止承担安全责任而尽可能减少公共数据的实质性开放。 作为一种新型公共数据供给渠道的公共数据授权运营⑧则可以缓解甚至是解决这一困境。一方面，公共数据授权运营中直接接触原始数据的是有准入门槛的运营主体，而社会公众等用户使用的是数据产品和数据服务，不直接接触全样本原始数据。这样更加便于进行安全监管，而且可以通过多方安全计算等方式实现数据“可用不可见”。另一方面，数据授权运营将公共数据视为一种可以增值的公共资源，可以为政府带来一定收益，这为政府供给公共数据提供激励，促使政府更积极地供给数据。 2.公共数据授权运营的正当性基础与疑虑 前述经济激励的本质是对公用数据的经营性利用。理论与实践中均不完全排除政府经营性行为，尤其是我国作为公有制国家，拥有大量自然资源、国有企业等公共财产，有权也有职责对这些公共财产进行运营，⑨促进国家所有的保值增值。⑩政府通过授权运营对作为“公共资源”(11)的公共数据进行相应经营性活动具有一定的合理性。 但政府经营行为与企业经营行为的一大本质区别是，政府经营活动不是为了政府的自身利益，而是通过经营活动，增加全民所有的财富并且实现相应的经济规制功能。(12)因此，即使采用了公私合作、经营性等方式，政府也不能完全照搬私人部门的管理方式，其行为必须体现“公共性”，(13)以公共价值为行为基础。政府经营行为的经营性在本质上属于公益性的一种具体实现方式，其最终也是为了实现公共利益和公共价值。
