一 问题的提出 行政处罚决定公开是指行政机关对外披露相对人处罚决定相关信息，披露程度达到公众可识别具体违法相对人身份的标准，既包括处罚决定书全文公开，也包括处罚决定书摘要信息公开。行政处罚决定公开直接作用于相对人的社会评价，既在形塑市场信用、预防交易风险、确保行政义务履行等方面具备无可替代的功能，又日渐成为横亘于所有处罚决定之上的“变相声誉罚”，制裁与威慑效果显著。① 2021年修订的《行政处罚法》第48条(以下简称为第48条)是行政处罚决定公开条款，属于第五章“行政处罚的决定”第一节“一般规定”，被认为是行政处罚决定应当遵循的程序性要求。其第1款规定“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，明确设定了行政处罚决定有限公开规则，在法律层面放弃了全部公开方案。该款规定直接延续了2019年修订的《政府信息公开条例》第20条第6项“具有一定社会影响”的行政处罚决定主动公开标准，实现了行政处罚领域与政府信息公开领域“一般法”之间的统一。 然而，业已得到法律确认的有限公开规则却一直被束之高阁。此前围绕行政处罚决定公开已有一系列矛盾甚多的规则，第48条不仅并未整肃在先规范冲突，而且后续规范也对其未置可否。例如2021年7月30日发布的《市场监督管理行政处罚信息公示规定》(国家市场监督管理总局令第45号)第2条、第9条明确规定除仅受到警告行政处罚外，适用普通程序作出行政处罚决定的相关信息均应当公示于国家企业信用信息公示系统，完全回避了对第48条第1款的解释。由于晚近以信用监管为核心的数字化监管手段实质上以相对人负面信息的流转为核心，故这般既有利于丰富数据基础、又有利于自动化实施的公开方案普遍通行。 在“具有一定社会影响”进入规范视野后，公法学者已经开始通过不同路径对其进行解释。一是以比例原则为基准，将行政处罚决定公开的核心目标限缩在合理的行政监管和风险管理目标之中，要求公开须符合“手段—目的”的合比例要求。②二是以“公共利益”为标尺，指出一些领域公共性更强，可以被认为是与公共利益关联更为紧密的领域，例如市场监管领域和风险管理领域。③三是以“利益衡量”为方法，认为行政机关只有在通过衡量后认为监督、预警等公共利益大于个人隐私、个人信息等损失的情形下，行政处罚决定公开才具有合理性。④相关解释路径充分体现了学术界希冀限缩行政处罚决定公开范围的努力。但不容忽视的是，原则化的解释路径无法直接解决有限公开规则被虚置的问题。实践业已充分证明，如果现有繁芜的规范得不到有效清理、具有操作性的解释方案不尽快成型，那么仅排除简易程序的公开方案将难以被实质推翻。有鉴于此。本文将尝试拆解相关问题，寻求有限公开规则冲破广泛公开规则的藩篱而获得有效解释的可能进路。 二 有限公开规则缘何受阻 围绕行政处罚决定公开的法规范繁多，以政府信息公开、声誉制裁、信用监管为核心关切的一系列规范并存。在这些规范中，有限公开规则被层层包裹于广泛公开规则之内，并未获得实际履行。 (一)仍旧普遍适用的广泛公开规则 广泛公开规则并非全部公开之意，而是指公权力主体通过列举少量例外情形来实现广泛公开目标的规则，亦即“以公开为常态、不公开为例外”。⑤例外情形至少包括两类，一是法定不得公开的国家秘密、商业秘密、个人隐私信息；二是明显不具有公开必要性的显著轻微处罚决定，通常以简易程序为界分。各层级法规范大规模设定了仅包含少量例外情形的广泛公开规则，并辅之与其相兼容的一系列支持制度。 其一，在顶层设计层面，行政执法公示与信用监管制度高度强调行政处罚决定广泛公开。行政执法公示制度要求行政机关公开包括处罚决定在内的全部执法结果。⑥信用监管制度要求行政机关公开以行政许可和行政处罚信息为核心的相对人公共信用信息。⑦为贯彻落实顶层设计文件，各省市已按照“应归尽归、应示尽示”原则开展系统性的行政许可与行政处罚“双公示”工作。⑧ 其二，在法律与行政法规层面，仅《行政处罚法》与《政府信息公开条例》原则性规定行政处罚决定有限公开。《企业信息公示暂行条例》从“强化企业信用约束，维护交易安全”的目的出发，针对企业设定了明确的处罚决定广泛公开义务。⑨更重要的是，大量法律法规通过声誉制裁条款或“记入信用档案并公开”的信用监管条款设定了广泛公开规则，例如《消费者权益保护法》第56条、《安全生产法》第78条、《环境保护法》第54条第3款、《药品管理法》第105条、《广告法》第67条等。尤其在信用监管条款普遍进入立法、修法的情形下，未强调行政处罚决定公开必要性的领域反而寥寥。 其三，在部门规范方面，以信用监管为核心意旨的部门规章或规范性文件占据行政处罚决定公开规范的绝大多数。根据顶层设计的安排，专门约束行政处罚决定公开的部门规范主要为国家发展和改革委员会与国家市场监督管理总局的规定，基本沿袭信用监管制度的广泛公开立场。⑩虽然在试验中逐渐演进的信用监管制度已然展开对“列入失信名单”等严厉惩戒手段的法治约束，但却尚未着眼于行政处罚决定的审慎公开。在顶层设计没有实质性转变的背景下，源自信用监管的规范纷纷绕过第48条的要求，仅在广泛公开的前提下进行些许告知、删除等方面的细节修补。
