中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：2096-7454(2023)03-0109-11 引用格式：肖顺武，董鹏斌.中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的制度回应[J].西安财经大学学报，2023，36(3)：109-119. Citation Form:XIAO Shunwu,DONG Pengbin.The institutional response to the protection of peasants' rights and interests in the withdrawal of homestead from the perspective of Chinese-style modernization[J].Journal of Xi'an university of finance and economics,2023,36(3):109-119. 修回日期：2023-03-02 一、问题的提出 党的二十大报告中提出要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[1]21“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”[1]31。如何在中国式现代化的总体方针下，真正将坚持农业农村优先发展、坚持城乡融合发展、扎实推动乡村全面振兴落到实处，注重农村宅基地制度改革中的农民权益保障就是现实逻辑的自然延伸。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第62条规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，2021年修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)第35条亦作出相同规定。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)提出要“深化农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”。法律和政策层面的密集回应表明宅基地退出制度改革已经成为乡村振兴的重要抓手和突破点，然而在制度实践中如何保障农民权益依然存在较大的探讨空间。这一现状导致农民权益内容不明、退出责任界定不清和农民权益保障受阻，难以为宅基地退出机制的有序构造提供有力的制度保障。鉴于此，在全面依法治国的大背景下[2]，研究宅基地退出中农民权益保障的制度回应成为一个不能回避的现实问题。 宅基地制度改革是我国农村土地制度完善的重点，既关乎农民合法权益，又关系到农村深化改革的稳妥进行。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，系统分析宅基地退出中农民权益保障问题，对推动闲置宅基地集约利用，提升农民的获得感具有重要意义，其理由在于：中国式现代化不仅是人口规模巨大的现代化，也是一条中国特色社会主义的农业农村现代化道路，而保障退宅农民权益就是这条道路行稳致远的关键一环。进言之，如何在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，维护和保障退宅农民权益，既是中国式现代化进程中浓墨重彩的一笔，也是新时代乡村全面振兴的生动诠释。但进一步的问题在于，虽然在国家层面倡导建立宅基地自愿有偿退出机制，统筹利用腾退的宅基地，但实践成效并不显著，究其原因，主要还是宅基地退出中农民权益保障不力使得农民缺乏退出的动力。从学术界的研究来看，现有成果主要集中于宅基地退出补偿机制、退出模式、退出意愿、退出影响因素等，而有关宅基地退出中农民权益保障的理论和制度构建研究相对较少。基于上述考虑，本文通过剖析中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的内在机理，审视当前宅基地退出中农民权益保障面临的现实困境并提出因应之策，形成“理论阐释—困境解析—制度完善”的研究主线，在制度层面回应宅基地退出中的农民权益保障。 二、中国式现代化视域下宅基地退出中农民权益保障的理论阐释 宅基地退出本质上是农民宅基地使用权的退出，这反映了宅基地用益物权权能灭失的过程。有学者认为宅基地退出是宅基地使用权和农户资格权双权利的退出，并以权利功能理论为视角，将宅基地退出划分为农户资格权的单一退出、农户宅基地使用权的单一退出、农户资格权和宅基地使用权的同时退出三种权利表达类型[3]。应当说，宅基地使用权和资格权双权利退出的观点在宅基地退出权利解释力、具体可操作性和实施方案落地性方面均具有较强说服力。据此，按照法律目的解释和整体解释论，本文将宅基地退出的内涵界定为本集体经济组织成员，在有偿退出、多元补偿原则下，依照设定的条件、程序、补偿范围和保障机制，自愿有偿退出自有宅基地使用权和资格权的行为。 (一)农民权益的主要内容 纵观农村土地法制发展的历史，不同历史时期的法律制度对农民财产权的保护是不同的，并在总体上呈现出非均衡的状态。明确农民权益的主要内容并以农民权益保障为切入点，理当成为新时代宅基地制度改革的题中应有之义。概言之，以《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对公民基本权利的规定为基础，宅基地退出中的农民权益择要归纳如下。 1.农民政治权益 何为权益?在狭义的权益理论中把公司企业的产权关系作为研究客体，而在人文社科和社会生活当中，权益更多体现的是一个集合概念，是“权利”和“利益”两者之间的总称。从法学基本范畴出发，权利既是法律规范的关键词，又是人权概念的核心词，指法律赋予权利主体为或不为的资格与保障，属于社会经济关系在法律层面的反映形式。农民的政治权益在农民权益体系中处于首要地位，而宅基地退出中的农民政治权益主要包括农民对集体经济组织决策宅基地退出事项的知情权、监督权和意愿表达权等，所属农民的政治权益在《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)“物权编”、《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)以及《土地管理法实施条例》中均有明确的规定和体现。 2.农民财产权益 土地财产权在农民整个财产权中居于核心地位。作为财产权的下位概念，农民财产权益是在特定主体及语境下对财产权的具体化结果，其内容主要包括：(1)宅基地使用的权益。在乡村振兴与放活宅基地使用权背景下，宅基地使用权的财产价值得以凸显，通过深化闲置宅基地与闲置农房入股、出租、合作开发建房等利用方式[4]，农民能够分享基于宅基地使用权而产生的经济效益和改革红利。(2)农民住房所有权益。农民住房承载着农民基本生产生活与发展保障的功能，在宅基地退出过程中，农民财产权益的保障与价值存续转化成退出后的价值保障，通过退出补偿标准、补偿方式及补偿程序体现出来。因此，当宅基地使用权主体发生转移后，应对农民住房财产价值与宅基地对应的价值同时进行补偿。
