美国法律如何防控外国威胁　　

      近年来，美国频繁以防控外国威胁为由，运用国家安全法律对我国公民、企业、科研机构、新闻媒体等主体进行多种形式的限制，对我国主权、安全、发展利益构成了新的威胁，国家安全法律已经成为美国与我国博弈的重要法律武器。2022年10月，拜登政府发布的《美国国家安全战略报告》更是将中国列为“唯一具有重塑国际秩序意图和能力的竞争者”和“美国最重要的地缘政治挑战”，整份报告充斥着对所谓“中国威胁”的担忧及防控。然而，目前我国关于美国国家安全法律的研究侧重于对其组织性规范进行分析，①以防控外国威胁为研究视角的针对性学术成果相对缺乏，且现有少数成果也主要是针对美国国家安全法律个别领域，特别是经济安全领域的有限思考，②缺乏关于美国国家安全法律对外国威胁防控机制的系统性研究，更遑论对该机制特征及其形成因素的深入剖析。为了知己知彼，更好地捍卫我国主权、安全、发展利益，有必要在现有研究基础上，进一步针对性地关注美国国家安全法律对外国威胁的防控机制，并对其特征和影响因素进行探讨。

      一、理解美国国家安全法律的基本思路

      国家安全问题随着国家的产生而产生，但现代意义上国家安全概念的提出和广泛使用最早可追溯至20世纪四十年代。中国学界一般认为，现代意义上国家安全的概念是由美国作家沃尔特·李普曼(Walter Lippmann)于1943年提出。③实际上，早在1940年11月，美国历史学家爱德华·米德·厄尔(Edward Mead Earle)就提出并推广了现代意义上国家安全的概念。其提出的时代背景是20世纪四十年代以前，美国理论与实务界习惯于使用国防(National Defense)一词而较少使用国家安全(National Security)的概念，为此，爱德华·厄尔对国防的概念进行了反思，提出应当用国家安全的概念取代国防，指出国防所对应的只是一种消极的防御政策，具有一定的误导性，而国家安全对应的是一种更为积极主动的政策思维。④尽管现代意义上国家安全的概念起源于美国，且美国也于1947年出台了世界上第一部《国家安全法》，但美国法律并未对何为国家安全作出统一的明确界定。1947年《国家安全法》作为“为美国未来的安全提供综合性框架”⑤的法律，奠定了美国国家安全法律体系的基础，但该法对国家安全并未予以界定。这种做法并非偶然，《史密斯法》《间谍法》《国土安全法》《国防生产法》等诸多与国家安全息息相关的法律也都对国家安全的概念进行了模糊处理，联邦行政法规对国家安全概念的解释也十分宽泛。⑥

      尽管美国法律对国家安全的概念进行了模糊处理，但若据此认为美国国家安全法律流于疏漏，则是对美国国家安全法律的重大误解。实际上，美国为了防控外国威胁，建立起了繁密的国家安全法律体系，并在不同领域，通过具体法律确立了维护国家安全、防控外国威胁的标准和手段。在政治安全领域，建立起了防控暴力革命与骚乱，以及防控外国势力日常政治渗透的法律体系；在国防、情报和数据安全领域，建立起了严厉打击外国谍报活动，加强对外国情报截取，以及维护和拓展数据霸权的法律体系；在经济和技术安全领域，建立起了以国家安全为由管制进出口贸易以及外国投资的法律体系。此外，在上述各个领域，美国法律对于国家安全还有更为全面、细致的衡量标准。仅以对外国投资的国家安全审查为例，根据《国防生产法》等法律，总统在对外国投资进行国家安全审查与调查时，衡量国家安全所要考虑的主要因素就包括：国防对国内生产的需求；国内产业满足国防需求的能力；原定或待定交易对美国在国家安全领域全球技术领导地位的潜在影响；对美国关键技术在国家安全方面的影响等。⑦不同领域的国家安全法律虽然未对国家安全进行统一的明确界定，但已然共同编织了美国防控外国威胁的繁密法网。

      鉴于此，我们在具体制度层面讨论美国国家安全法律时，既要见微知著，又不能一叶障目，必须对不同领域、甚至同一领域中不同法律如何防控外国威胁分别进行讨论，在此基础上，再对其共同特征进行提炼概括，并提出应对策略。为此，下文将遵循以下思路展开论述：首先，分别探讨美国主要领域国家安全法律对外国威胁的防控机制；⑧其次，尝试概括美国国家安全法律对外国威胁防控的基本特征，以及形成该特征的核心影响因素；最后，提出中国进一步的应对思路，以更好地维护我国国家主权、安全、发展利益。

      二、美国国家安全法律对外国威胁的防控机制

      美国国家安全立法历史久远，最早的国家安全法律可追溯至建国初期。1798年处于美法准战争状态下的美国，基于紧张的国际形势，为了防控外国威胁、维护国内安全制定了《外侨和惩治叛乱法》，⑨建立起早期的美国国家安全法律体系。迄今为止，美国国家安全法律已经形成内容繁多、体系复杂的外国威胁防控机制，涵盖了政治安全，国防、情报与数据安全，经济和技术安全等重要领域，同时，其内容繁而不乱，密切服务于美国防控外国威胁的时代需求。

      (一)政治安全法律体系：从禁止暴力颠覆到防控政治渗透

      政治安全法律的核心是维护政权安全，美国历史上曾制定了《史密斯法》《外国代理人登记法》《控制颠覆活动法》等法律维护政权安全。从上述法律的制定背景和内容来看，美国从未将政治安全简单地作为纯粹国内问题对待，反而重点关注并防控外国势力对本国政治安全的影响，频繁地将法律矛头指向外国威胁。自二战开始至冷战时期，美国政治安全法律对外国威胁的防控侧重于禁止鼓吹、教唆武力或暴力颠覆政府，其目的在于防控暴力革命与骚乱；冷战结束后至今，美国政府面临被武力或暴力颠覆的威胁已经大为降低，现有政治安全法律侧重于对外国代理人进行严格的日常监管，其目的在于防控外国势力的日常政治渗透。