一、问题的提出 学界通常认为，我国行政诉讼制度原本就是围绕单方行为构建，因此，将行政协议纳入受案范围之后“存在比较大的制度供给缺失”。那么，在新《行政诉讼法》颁行之后，新被纳入受案范围的行政协议与原有单方行为之间构成何种关系，就成为一个难以回避的问题。如何基于现有规范来界分两种行为方式、进而确定二者各自应当适用的规范与制度，成为司法实践中应予以解决的实际问题。此问题的解决，亦有助于“行政行为”等相关概念的澄清以及行政行为概念体系的构建。本文聚焦于探讨如何界分行政协议与单方行为的问题。文中所称行政协议，指的是新《行政诉讼法》与《行政协议解释》中规定的行政协议，对应于德国《行政程序法》第54条第2句规定的主从权合同（subordinationsrechtlicher Vertrag）。单方行为指的是行政机关单方决定作出的具体行政行为，学理意义上基本等同于德国法中的具体行政行为。本文论述的核心学理问题为：行政协议与单方行为之间究竟应如何实现界分、二者之间应构成何种相互关系？ 二、“分立说”及其演变 我国学界就行政协议与单方行为的界分问题在不同时期形成了三种主导性观点。在我国行政法学发展初期，“行政行为”被确定为上位概念，行政契约与具体行政行为则被视为相互独立的下位概念，笔者称之为界分行政协议与单方行为的“分立说”。尽管学界对上述较为宽泛的“行政行为”概念有过争议，然而仅就行政协议与单方行为的界分而言，“分立说”获得了普遍认可。 1989年《行政诉讼法》颁行后，学界普遍认为行政协议与单方行为均从属于“具体行政行为”，此种阐述仅是放宽了具体行政行为的内涵，均可被称为“分立说”。为何从“分立说”转变为“具体行政行为分立说”，仅能推测主要是受到1989年《行政诉讼法》立法的影响。由于该法明确规定，只有“具体行政行为”才能被纳入受案范围，因此将行政协议认定为“具体行政行为”以进入诉讼，也就成了必然之选。上述规范变动，使得原本最为清晰的“单方行为”概念不复存在，此阶段更为重要的变化在于司法实践中形成了拆分行政协议的做法，然而，“分立说”在此阶段并未发生根本动摇。 新《行政诉讼法》施行之后，由于“具体行政行为”已不复存在，因此“具体行政行为分立说”难以独善其身。学界居于主导地位的观点，仍以“分立说”为基础。尽管如此，拆分行政协议的做法在司法实践中逐渐占据主导地位，并在2015年颁行的《适用解释》中首次得到明文肯认。依据该司法解释，行政协议与单方行为的关系可归结为所谓“拆分公式”，即“行政协议=单方行为+其他协议行为”。《行政协议解释》继续沿用此规范模式，作出了更为具体的拆分规定。对行政协议作出的拆分，建立在行政协议与单方行为相分立的基础上，因此本文称之为“分立+拆分说”。简言之，所谓“分立+拆分说”，就是一方面将行政协议视为不同于单方行为的方式，另一方面又认为可以从行政协议中拆分出单方行为。“拆分公式”的适用，使得二者之间的界分问题似乎重新陷入了混沌之中。如果“拆分公式”可以成立的话，就意味着二者之间未能在法律制度上形成隔离，所谓“分立说”亦无法真正确立。因此，“拆分公式”究竟是否可以成立、如何基于该公式解构行政协议等问题，值得进一步追问。 三、行政协议“拆分公式”质疑 《行政协议解释》中对于“拆分公式”作出的规定，对于应如何拆分行政协议的问题，留下了诸多亟待解决的疑问，具体可以归结为以下三个方面： （一）意思表示难以实现拆分 行政协议系经双方意思表示一致而形成，单方行为则由行政机关单方作出意思表示即可成立。两种行为方式在意思表示上的不同，构成界分行政协议与单方行为的关键。问题在于：在订立行政协议之后，是否还可以将行政机关一方的意思表示拆分出来，视之为行政机关单方作出的意思表示？笔者认为，双方意思表示一致之所以成立，核心要素在于“一致”之达成。如果可以拆分意思表示的话，无异于认同行政机关可以在订立协议时与相对人平等协商，在达成协议之后又可置相对人的意思表示于不顾。这实质上就是纵容行政机关可以随时抛弃行政协议，转而采用单方行为方式。如此制度设置，无疑将致使行政协议制度丧失存在的基础。除上述学理推论之外，拆分意思表示的做法亦无法获得实体法上的规范支持。 （二）过程阶段难以实现拆分 《行政协议解释》第4、6条规定，因行政协议的“订立、履行、变更、终止等”发生纠纷，相对人应以行政机关为被告提起诉讼，行政协议似乎应被拆分为“订立、履行、变更、终止等”单方行为。然而，“订立、履行、变更、终止等”之表述，仅为描述行政协议从形成到发展、终结的动态过程，是否意味着应当依循这些过程阶段逐项拆分行政协议，目前还缺乏深入论证。不仅如此，对于从一个行政协议究竟可以拆分出来多少个单方行为的问题，司法解释中并未具体规定。一方面，可从行政协议中拆分出来多少个单方行为，完全无法予以估计；另一方面，相对人可以随时在协议履行过程中提起行政诉讼，意味着“拆分公式”的适用可以随时开始、变更、中止，此情况进一步加大了拆分结果的不可预知性。基于上述分析，笔者认为以过程阶段来拆分行政协议，无法形成具有确定性的拆分方式，更不可能形成制度化的适用模式。 （三）审查对象难以实现拆分 除意思表示与过程阶段之外，行政诉讼的审查对象亦难以实现拆分。尤其相对于行政诉讼制度中适用的合法性审查原则而言，拆分审查对象并无实际意义。 综上所述，无论基于意思表示抑或过程阶段，均无法支持“拆分公式”的制度化适用。即便假定可以从行政协议中拆分出单方行为，亦无法如此限定法院的审查对象。“拆分公式”不仅在司法实践中难以得以实现，就比较法而言，也无先例可循。既然“拆分公式”无法成立，那么对行政协议与单方行为作出界分，还是应回归到“分立说”的立场上来。
