中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2023)03-0098-14 2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，其中一项主题是“加强和改进行政区划工作”。会议强调，“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。要完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，依法加强行政区划管理”。①会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，将其作为全面和系统指导新时代行政区划工作的纲领性文件，为行政区划调整确立了行动指南和根本遵循。该文件提出，要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。可见，行政区划设置和调整工作已经进入中央顶层设计的层面，可谓兹事体大；关于如何调整行政区划，会议强调“要完善行政区划调整标准体系”；特别是把“依法加强行政区划管理”作为会议强调内容的收笔之句。因此，行政区划调整作为中央全面深化改革委员会所做出的一项重要决议，应当坚持习近平总书记所指出的，凡属重大改革要于法有据。② 一、行政区划调整应当坚持宪法依据 宪法作为国家根本大法，是治国安邦的总章程，是治国理政的总章程。③具体到行政区划调整而言，为何要坚持宪法依据，其基本逻辑如下。一是，行政区划调整属于国家治理的范畴，宪法是国家治理的根本法依据。纳入中央全面深化改革委员会会议议题的行政区划调整，无疑是立足于更好推进国家治理现代化的重要举措。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。④关于如何实现治理现代化，党的十八届四中全会明确指出其必然要求是全面推进依法治国，而坚持依法治国首先要坚持依宪治国。⑤因此，作为制度现代化的国家治理现代化的核心在于通过法律治理实现现代化，而作为根本法的宪法及其实践是国家治理体系的内在组成部分。⑥宪法既是治国安邦的总章程和治国理政的总遵循，也是加强国家制度和国家治理体系建设的总依据和总规范。⑦在包括行政区划调整在内的完善国家治理的制度体系和基本结构上，宪法均是重要资源。⑧二是，行政区划调整目的在于实现特定国家目标，国家目标是宪法规定的最重要内容之一。现行宪法通过五次修改，明确将“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”作为国家最终的发展目标。为了实现该总体目标，需要确立具体化的任务和阶段性的目标。在完善国家治理的视域下，行政区划调整对于国家在经济、政治、文化乃至社会、生态文明上的特定目标具有重要的实践推进意义。三是，行政区划调整事关央地关系，而央地关系是宪法的重要调整对象。众所周知，行政区划是在国家结构形式确定的前提下央地关系的具体体现，因此行政区划调整要以央地关系理论为基础。事实上，央地关系是各国宪法普遍的重要调整对象，我国现行宪法在总纲、国家机构、国家标志等章节条款中均较多地涉及这项内容。 在宪法文本中，行政区划是不可或缺的内容。行政区划体制作为一个国家政治制度的重要内容之一，一般情况下各国宪法均会对之作出规范。⑨具体到中国，1954年宪法从根本上奠定了我国行政区划的法律基础。⑩我国1982年宪法基本恢复了1954年宪法中行政区划的内容，并对后者有所发展。我国《宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”除此之外，《宪法》第三十一条规定了特别行政区的设立问题，第六十二条、第八十九条和第一百零七条还规定了设置行政区划的职权与程序等。 行政区划制度不仅有明确的宪法条文加以规范，而且是我国通用的宪法学教科书中的一项重要内容。例如，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》一书在第四章“国家性质和国家形式”第二节“国家形式”中专门写了“行政区划”。(11)又如，普通高等教育“十一五”国家级规划教材《宪法》一书在第二编“宪法基本制度”第十三章“国家形式”第二节“我国是单一制的国家结构形式”中专门讲了“行政区划”。(12)再如，全国高等教育自学考试指定教材《宪法学》一书第五章“国家结构形式”第三节名为“行政区划”。(13)此外，许崇德教授主编的《宪法》一书第四章“国家形式”第二节“国家结构形式”也提及了“我国的行政区划”。(14) 宪法轨道上的行政区划调整应以国家结构形式理论为基础。在国家结构形式确定的前提下，中央对地方的纵向管理必然涉及央地关系理论，而中央领导下的地方之间又会涉及区域协调发展理论。这三个理论共同构成行政区划调整的宪法理论体系依据。 第一，以国家结构形式理论为主线。国家结构形式是指国家按照一定原则划分国家内部区域，调整国家整体与组成部分、中央与地方之间相互关系的总体形式。近现代国家主要采用单一制和联邦制两种国家结构形式。(15)我国《宪法》于文本上并没有直接规定我国采用单一制，但是学术界普遍认为我国属于统一的、多民族的单一制国家。(16)因此，行政区划及其调整应当符合单一制国家的特点及其要求。我国《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会有权“批准省、自治区和直辖市的建置”，有权“决定特别行政区的设立及其制度”；第八十九条规定，国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。以上规定充分说明，行政区划调整本质上属于中央事权。但是，中国的单一制又有鲜明的特点。民族区域自治地方、特别行政区等区划的设立足以说明，看待中国的单一制绝对不能用简单化的思维，我国单一制的复杂性、发展性一定会对行政区划及其调整产生具体的影响。
