公开公正是法治政府的应有之义，执法公开是树立政府权威和公信力的重要途径。为巩固和落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下简称《三项制度》)所取得的改革成果，新修订的《行政处罚法》第48条(以下简称“第48条”)明确规定了行政处罚决定公开制度。 修法前，实践中已经存在公示行政处罚决定、公告违法行为和公布违法事实等做法。学者们对上述行为的目的、性质等问题存在不同观点。然而，公开行政处罚决定的性质争议并未随着修法而平息。①同时，理论研究对第48条第2款的关注不足。更有学者担忧公开行政处罚决定在行政执法实践中可能引发“变相行政处罚”的风险。②因此，行政机关在何时、以何种形式公开哪些内容、如何“依法”判断“具有一定社会影响”等问题的处理，都有赖于在法律控制的层面深化对第48条的认识。 从现行《行政处罚法》的规定来看，既已补充“通报批评”作为声誉罚，若采用“目的—效果”的判断标准认定公开行政处罚决定是声誉罚，则会导致行政处罚体系的不融贯。此判断标准难以适用于第48条。以行政过程论为视角，整体性地观察“法律(秩序)—违法行为—处罚—执行”的过程，将有助于拨开此前片段式研究无法摆脱的定性迷雾。本文从公开行政处罚决定的制度逻辑出发，明确该制度在行政处罚过程中的定位、性质与功能；结合公开行为从属于行政处罚决定的特点，主张应当在目的、程序和权利保障等方面进行法律控制。 一、公开行政处罚决定的定位与性质 公开行政处罚决定的定性问题经常与新增的“通报批评”这一声誉罚交织在一起。因此，有必要明确公开行政处罚决定在《行政处罚法》中的定位与性质，合理疏导行政处罚的体系。 (一)作为行政处罚的事后公开制度 公开原则作为行政程序的基本要求，也应当在《行政处罚法》中落实。在行政处罚的事前、事中和事后三个阶段，公开原则对于公开的内容和对象存在不同要求。事前公开涉及行政处罚的依据、裁量基准、行政执法主体的信息等内容。事中公开的事项分散在简易程序、普通程序和听证程序的相关条款中，包括出示执法证件、告知执法事由与权利义务等要求。与事前公开的对象不同，一般来说，行政处罚公开是对被处罚人公开(当场交付或送达)，而不像处罚依据那样在作出行政处罚之前对社会公布。③原因在于，行政处罚决定书中所包含的具体行政处罚决定、违法者的个人信息、违法行为和违法事实等内容均是与行政相对人相关的特定信息。对行政相对人公开行政处罚决定的目的在于保障行政相对人的知情权。 在《行政处罚法》修订前，行政处罚结果是否向社会公众公开并无明确统一的要求，由行政机关裁量决定。④事前公开的内容并不指向特定个人，更不是涉及行政相对人的个人信息；事中和事后公开的事项则具有公共面向和个体面向的复合性特点，是行政机关针对违法者作出的具体法律适用。由于行政处罚决定书包含明确指向违法者的否定性法律评价，无限制地公开可能会对违法者产生物质和精神上的侵害。行政处罚决定仅在具有重大影响、涉及社会公共利益的必要情形下才向社会公开。⑤因此，从行政程序的公开要求看，处罚决定可以向社会公众公开，但同时也是有条件的。 修订后《行政处罚法》所确立的公开行政处罚决定，是指行政机关将针对行政相对人的违法行为所作出的行政处罚决定向社会公布。第48条作为一种事后公开制度，以行政处罚决定书为公开内容，制度源头可以追溯至《三项制度》和《政府信息公开条例》的相关规定。⑥公开行政执法决定是行政执法公示制度的具体要求，通过及时主动向社会公开行政执法结果信息，提升行政执法的规范化和透明度，保障公民合法权益，维护政府公信力。2019年修订的《政府信息公开条例》第20条第6项新增了有关行政处罚公开的规定，成为行政执法公示制度的重要组成部分。公开行政处罚决定与事前和事中公开具有目的相似性，是为实现严格规范公正文明执法而采取的有力举措。因此，在“以公开促公正、以透明保廉洁”⑦的改革逻辑下，确立了行政处罚决定主动公开的原则。全面推行政务公开，让权力在阳光下运行，使行政处罚的全过程都晒到阳光，增强社会对行政权力的制约和监督力度。 从程序公开和制度溯源两方面看，第48条都是以政府信息公开为制度模板设计的。作为行政机关应当主动公开的信息，行政处罚决定对行政相对人无条件公开，对社会公开则是有条件的。 (二)公开行政处罚决定是事实行为 修法后，公开行政处罚决定作为向社会公众提供信息的事后公开制度之定位得以明确，在性质上并非行政处罚，而是事实行为。 1.公开行政处罚决定并非声誉罚。公开之前，行政处罚的内部程序已完结、内容已确定。在行政处罚决定书送达当事人之后，第48条作为事后公开制度，只是对外公布行政相对人的违法行为、事实及行政机关的处罚内容等信息。行政处罚决定公开的对象不是违法者，而是不特定的社会公众，故对违法者没有直接的法律效果，不是行政处罚。 行政机关公布违法者的违法事实，会对违法者施加一定的心理压力，然而是否必然减损声誉，具有不确定性。实证研究表明，即便违法信息被公告，同一企业多次受到处罚的情况并不少见，这反映出企业违法成本过低，行政处罚威慑力不足的问题。⑧从违法信息的公开主体看，除行政机关公布处罚决定和媒体曝光之外，企业还会以自主披露的方式将负面信息公之于众。诚然，人类具有负面偏好，负面信息的唤醒度和行为卷入度比正面信息高。⑨但是，如果行政相对人对于公开本人的处罚信息并不介意，社会公众对该信息也不敏感、不关心，则声誉机制无法奏效。
