中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2023)02-0141-19 在《行政处罚决定为何不需要全部公开？——新〈行政处罚法〉第48条的正当性解释》一文中，笔者回答了行政机关为什么不需要公开所有行政处罚决定。①但是，我们并未指出，为什么部分行政处罚决定最终还是要被公开。尤其是，为什么在最近十年里，行政机关对使用公开行政处罚决定这一规制工具愈加青睐。 对此，国内行政法学界有过一些讨论，但并不系统，相关认识是否妥当，也有待进一步检讨。②理论界集中关注的是公开处罚决定的行为性质，③以及如何公开等技术性问题。④这些讨论当然是有价值的，但无法从根本上回应一些争议。譬如，对于2021年修订的《行政处罚法》第48条(以下简称：“第48条”)中的不确定法律概念“具有一定社会影响”究竟如何判断，现有理论无法给出明确答案，多数认识想当然地将其推向了“公共利益”的解释轨道上。但是，“公共利益”是什么，实际上是一个更为复杂的问题。笔者认为，要想从根本上回答此类问题，需要从目的层面切入，准确定位公开行政处罚决定的制度初衷，尤其需要追问的是：为什么行政机关要在现有工具箱里，添加“公开行政处罚决定”这一备受争议的规制工具？行政机关究竟是被迫的，还是主动的？为什么国内学者坚定地认为，公开最为主要的目的是“监督依法行政”，⑤而域外理论研究却对此只字未提？⑥ 一、公开行政处罚决定的虚假目的批判 现阶段，理论研究和政策文件中呈现出的公开目的，是需要认真反思的。这些似是而非的目的，一直困扰着行政处罚决定公开的制度设计，甚至于完全打乱了未来的价值选择，应当从公开处罚决定的目的体系中加以剔除。其中，最为典型的就是“监督依法行政”，人们认为“公开行政处罚决定的主要目的在于保障公众的知情权和监督权，从而强化对行政执法的监督”。⑦该认识是现阶段出现频率最高的目的解释。并且，最为重要的是，将公开行政处罚决定作为促进依法行政的推进器，几乎是所有研究都赞同的。人们想当然地、甚至于善良地认为，公开行政处罚决定就是一种控权方案，是在传统控权方案上新增的一种创新手段。它的运作原理与政府信息公开十分相似，都是在运用公众知情权和监督权这一民主力量，对行政处罚权开展全方位监督。从整体上来看，支撑这一立场的理由主要包括如下两个方面。 第一，政策与立法文本中有明确规定。与国外不同，⑧在我国，公开行政处罚决定非但获得了政策上的承认，同时也享有立法层面的依据。在政策上，2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出了最高部署。该文件直接指出，要“建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，推行行政执法公示制度”。这一被称为“行政执法三项制度”的高层部署，为公开行政处罚决定出具了国家战略层面的宏观背景，被写入了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，成为地方各级政府必须重点落实的任务，⑨其要求必须“依法公开权力运行流程，保证权力正确行使”。⑩并且，2019年1月3日，国务院办公厅在《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发[2018]118号)(以下简称：《指导意见》)中进一步明确具体要求，提出了“行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开”。这些文件都是公开行政处罚决定最为重要的政策依据，都有“加强执法监督”“确保行政机关依法履行法定职责”之类的目的表述。因此，将“监督依法行政”作为公开行政处罚决定的目的，首先在政策定位上并没有出入。 同时，在立法上，公开行政处罚决定也会被作为监督依法行政的重要手段。如2019年修订的《政府信息公开条例》第20条规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：……(六)实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定。”这是行政处罚决定首次被写入具有总则性质的法律规范之中。众所周知，《政府信息公开条例》主要是用来监督依法行政的，该行政法规第1条明确写道：“提高政府工作的透明度，建设法治政府。”另外，立法上还需要注意的是，《行政处罚法》第48条采用的表述是“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，立法者采用的语言是“应当”公开。对于行政机关而言，这是一种职责，意味着行政机关必须通过公开方式接受社会公众监督，没有选择权限。因此，将监督依法行政确定为公开行政处罚决定的主要目的，似乎也具有合法性依据。 第二，依据行政公开的原理和功能。理论界亦有人从行政公开的原理与功能上，论证了公开行政处罚决定的目的是为了监督依法行政，认为行政处罚决定公开与政府信息公开类似，都是运用行政公开控权机理，实现权利监督。实践中，这一目的实现主要是通过如下两种途径：(11)其一，处罚决定公开有利于实现行政两造之间的信息均衡，确保普通公众能够获得充足的政府信息，以便实质性参与公共过程，实现监督效果；其二，处罚决定公开能够对行政机关造成压力，形成对行政机关的反向激励，倒逼行政活动的规范化。 笔者认为，将监督依法行政作为公开行政处罚决定的主要目的，并不妥当，理由如下。 第一，第48条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”该条多被理解为“以不公开为原则，以公开为例外”的基本立场。(12)据此，并不是所有行政处罚决定都会对外公开，而只是其中很少一部分。这决定了公开不可能是作为一种控权工具存在的，因为公开一旦被理解为规范行政处罚权运行的基本手段，理应面向所有行政处罚行为应用，而不应只是其中一小部分，否则就会存在监督真空。并且，第48条采用的判断标准是“具有一定社会影响”，这是一个十分不确定的法律概念，目前是作为一项行政裁量权交由行政处罚机关自己判断。如果公开行政处罚决定是为了监督依法行政，行政机关必然会对“具有一定社会影响”做最小解释，从而极力避免第48条的限制。因此，在正常逻辑下，行政处罚决定公开的制度发展应当是小规模的、局部性的，甚至应当是萎缩状态的。但是，问题在于，目前我们看到的实践情况恰恰相反，公开行政处罚决定非但先后获得了《政府信息公开条例》和《行政处罚法》的立法认可，并且在执法实务中不断繁荣，凭借互联网的“放大器”功能，(13)几乎已是绝大多数行政机关的必备工具。这令人难以理解。一个根本性的悖论是，在几乎没有组织法的强制义务下，一向以追求行政效率为首要任务的行政机关，凭什么要作茧自缚，一步步将自己推向更为艰难的境地，自愿接受全社会监督的巨大压力？这显然不是“行政自制”“道德自律”之类的说辞可以解释的，也不是为了提高依法行政水平而进行的制度美化，必然具有其他更为深层且对行政活动有所回报的价值追求和目的存在。
