中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-(2023)02-0123-135 一、问题的提出 党的二十大报告明确将“法治政府建设”定位为“全面依法治国的重点任务和主体工程”，而行政复议作为政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，正是推进法治政府建设的重要抓手。如何实现“行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”，正成为新一轮行政复议法修改中的重要议题。①其中，行政复议第三人的认定，不仅会影响个案中行政复议实质性化解行政争议的效果，并且特定第三人是否参与复议过程本身就可能形成新的行政争议，从而引发复议和诉讼资源的错配。现行行政复议法没有规定复议机关必须通知有利害关系的第三人，实为行政程序条款的重大缺漏。②因此，复议第三人认定制度的完善，也是本轮修法亟须回应的问题。 虽然行政复议法并没有规定“遗漏必须参加复议的当事人的，该复议决定无效或违法”，③但近年来我国学界和实务界一般认为：复议机关是否将特定利害关系人作为第三人纳入复议程序，将直接影响复议决定本身是否合法的司法判断。问题是，利害关系人何时必须作为第三人纳入复议程序，否则将导致复议决定“程序不合法”。 由于复议决定存在“决定前”和“决定后”的时点界分，即是否将利害关系人纳入复议第三人是“决定前”的程序性判断，而是否形成不利影响则属于“决定后”的实体性结果，因此，如何厘清在复议第三人认定中，作为“决定前”的程序性判断和作为“决定后”的实体性结果之间的时点关系，至关重要。对此，有两种可能的逻辑路径。第一种路径是，只要复议决定“可能”对利害关系人产生不利影响，而不论是否最终产生“实际”不利影响，都必须作为复议第三人纳入复议程序。但这一结论对于实践中围绕“公平竞争权”“相邻权”等涉及利害关系人众多并且无法直接确定的案件而言，可能会增大第三人认定的范围和难度。第二种路径是，复议决定最终对利害关系人不产生“实际不利影响”，可以“阻断”第三人未参与复议的程序违法性认定。但问题是如何融通这项“由后至前”发挥效力的解释作业，并且不致减损程序性权利的价值立场。④ 复议第三人认定中的时点判断涉及利害关系人的实体权益对复议程序参与的影响问题，目前并未引发学理层面的足够重视。⑤但实践中，这个问题已经显现出摇摆不定的司法立场。肯定立场认为，需要区分复议决定最终是否构成对利害关系人的不利影响而差别对待程序合法性判断，即承认实体结果对程序合法性判断的前溯效力。⑥而相反立场则认为，不管复议决定最终有无侵害利害关系人权益，只要复议决定涉及其他利害关系人的，都必须通知其作为第三人参加复议。⑦由此可见，行政复议第三人认定中的时点问题，已经成为学理和司法实践必须面对的问题。 本文围绕复议第三人认定的相关案件，展开对“实体结果能否前溯影响程序判断”及其司法审查机制的探讨。基于案例典型性和突显发展脉络的考虑，最终锁定最高人民法院公报案例中的“张某银案”，⑧以及中国行政审判案例第20号“彭某华案”和第145号“某面粉公司案”展开重点分析，以此梳理我国当下行政复议第三人认定的判断时点关系问题及其司法审查机制。⑨ 二、判例的起点：张某银案的“悬而未决” 论及“张某银案”在我国判例史上的意义，无论是学界还是实务界，都将重点聚焦于“正当程序原则”的司法适用层面，却鲜少关注它对于行政复议第三人认定的探讨。⑩将此案选作本文论述的判例起点，一方面在于本案正当程序原则的适用紧扣复议第三人认定问题展开，体现出司法对复议第三人缺失这一程序性缺陷的重视；另一方面，在于其判决文书隐含着司法审查对复议第三人认定在时点关系判断问题上的朦胧感观。 (一)规范依据和裁判理由 “张某银案”围绕着一份“确认房屋所有权证无效”的行政复议决定展开。作为原行政行为直接对象之“房屋所有权证”的持证人，原告张某银因为没有作为第三人参与复议程序而提起诉讼，要求撤销该行政复议决定，诉讼请求得到法院的支持。 该案围绕复议第三人缺失这一程序性要素展开。一审判决虽然提及行政复议法第10条，但并未针对该条款本身展开个案论证。法院认为：“张某银作为……房屋所有权证的持证人，与徐州市人民政府对该证的复议审查结果有着直接的利害关系，徐州市人民政府应当通知张某银参加行政复议，由于徐州市人民政府无法证明已采取适当的方式通知张某银参加行政复议，应属严重违反行政程序……”复议第三人缺失的程序性缺陷，也构成二审维持一审判决的核心裁判理由。 (二)判断时点的表述 “张某银案”的司法判决隐含着对复议第三人认定中判断时点的要素。二审法院归纳道：“本案的主要争议焦点为：行政机关在依照行政复议法复议行政决定时，如果可能直接影响到他人的利益，是否必须以适当的方式通知其参加复议并听取意见？”，“可能直接影响”的表述倾向于“决定前”的判断时点。这是因为，只有复议决定作出前存在“可能影响”的状态，而一旦复议决定作出，利害关系人是否受到影响就在实体上被确认。由此，“可能影响”的表述隐含着对“决定前”这一判断时点的肯定。(11) 在具体裁判理由中，法院再次强调“可能影响”：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。”由此可见，“张某银案”对于复议第三人认定的时点判断，包含着对“事前判断”规则的承认，可被归为“决定前的可能影响”标准。
