文章编号：1674-5205(2023)02-0143-(009) 中图分类号：D925.3 文献标识码：A 问题的提出 行政复议制度深嵌行政组织体制内部，与政府职能与行政执法体制改革措施直接关联，是反映我国政府法治建设进程的晴雨表。在改革开放以来的四十多年里，我国行政复议制度完成了从无到有、从有到好的两次历史性大跨越。1990年《行政复议条例》是我国行政复议制度确立的里程碑，实现了行政复议制度从无到有的历史性大跨越。在简短的57条规定之中，该条例注重公民合法权益保护的主观救济法功能与加强政府内部法治约束的客观监督法功能的均衡，为我国行政复议制度的现代化进程奠定了坚实而又宽广的历史基础。《行政复议法》是我国行政复议制度实现“从有到好”之飞跃的里程碑。所谓“好”，首先是指《行政复议法》体现了2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”；其次，在积极推进“入世”进程的大背景下，行政复议制度的依据从行政法规性质的“条例”提升到国家一般法律性质的“行政复议法”；其三，在实践的层面上，行政复议程序对正当性的要求越来越严格。①2020年4月18日中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”优化资源配置、发挥制度优势、化解争议主渠道由此成为本次行政复议法修改工作的三条基本指导方针。“化解行政争议的主渠道”的表述被纳入本次《行政复议法》修订稿第1条第4句，行政复议的功能定位得到了新的拓展。2022年10月27日《中华人民共和国行政复议法(修订草案)》首次提请审议，共7章86条，征求意见稿于10月31日公布。②从内容看，本次修改工作可谓“大动干戈”，行政复议制度大胆吸收新经验、新理念与新内容，法案的框架结构更加完善，制度的功能定位更加均衡，标志着我国行政复议制度迈上了“从好到优”的新阶段。这里所说的“优”是指我国行政复议体制改革从此迈向了党的二十大报告指出的中国式现代化新征程。下文以征求意见稿第1条的要旨解读为主线，结合其他相关的条款展开相关的理论思考。 一、从“实质性解决行政争议”到“化解行政争议”的术语演变 从现有文献资料来看，2006年9月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)从顶层制度设计的高度正式提出了“预防和化解行政争议”“健全行政争议解决机制”的主张，随后各地方的行政争议预防与化解机制探索实践如火如荼地展开。③在行政审判领域，2010年10月召开的全国中级人民法院行政审判工作会议首次明确提出了“行政争议实质性解决”的要求，有针对性地提出了完善证据规则、简化审判程序、扩大和解范围等具体的对策。面对“行政审判有效化解争议的能力欠缺日益显现的严峻形势和挑战”，相关学术研讨会将主题确定为“行政争议实质性解决机制研讨”“解决实质争议”“实质化解行政争议”“实质性解决争议”等。④当时，“实质性解决行政争议”与“化解行政争议”两个术语是被交替使用的，学界不作刻意区分。行政争议实质性解决作为一个实践难题与理论命题的先声就此拉开序幕。 (一)学界的探索 在2011年发表的一篇文章中，江必新先生明确使用了“化解行政争议”的术语，以带有浓厚的法社会学与法政治学色彩的理论视角，将带有浓厚中国实践特色的社会矛盾化解理论、国家大局观念与制度创新理论引入我国行政审判的职能转变与方式改革难题研究，对“实质化解行政争议”这一带有浓厚中国实践特色的法律概念作了初步的理论阐释。⑤随后在2012年发表的一篇文章中，江必新先生更为明确地使用了“实质性解决”一词，论证的视角侧重于对当事人主观合理利益诉求的积极回应与满足，防止行政审判程序的空转，突出了行政审判的专业性因素。将两篇时空关联密切的文章结合起来考察，可以发现，两篇文章使用的术语措辞虽有所区别，但所表达的权益保护、案结事了、官民协力、社会和谐、政通人和的行政争议解决的法治理想图景是完全一致的。⑥“行政争议实质性解决”和“化解行政争议”的基本理论内涵由此尘埃落定。江必新先生在此后的讲话或者论文中，保持着理论主旨的连贯性与一致性，交替使用“化解行政争议”与“多元化解行政争议”语词。⑦此后学界主要以类型化的理论视角针对不同类型的行政争议探索实质性解决的具体内涵。“实质性解决行政争议”的概念蕴含着司法能动主义、程序合作主义与司法终局主义的新行政审判理念，推动行政行为合法性审查的范围从形式合法性向实质合法性拓展，力求法律效果与政治效果、经济效果、社会效果的统一，推动我国行政审判制度迈向实质法治的新阶段。⑧从这些探讨中可以看到一些带有普遍性的理论因素：一是两个“实质”之间的契合关系，即源自我国本土实践的实质性解决争议问题与源自德国公法上的实质法治理论之间的一次碰撞，反映了中国问题意识与国际理论视野相结合的理论研究方法。二是“社科法学”方法在行政审判领域中的应用大大拓展了学界的知识视野，拓展了合法性审查的广度、维度与深度，催生出力求四个效果统一的观点。三是以官民协力关系为重心的程序合作主义逐渐成为一种引人注目的行政审判理念，协作式的行政审判程序替代对抗式的行政审判程序。章志远教授在2020年发表的一篇文章中梳理了最高人民法院相关司法政策的诞生与演变历程，将33则典型案例归纳为“法律关系复杂型”“公共政策变迁型”“基本民生托底型”三大类型，从中提炼出“行政争议实质性解决”的新理论内涵：一是拓展司法审查的范围。除了被诉行政行为的合法性之外，行政争议的解决注重“对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议和被诉行政行为的合理性”给予关注。二是加大司法审查的深度，一揽子解决所有相关的法律争议，包括相关的民事纠纷。三是提高行政裁判的可接受性，主张要设身处地、换位思考、寻求共识，力求为民排忧解难。⑨不难发现，“行政争议实质性解决”的新理论在强调权益保护、合法审查、能动司法的基础上，突出了民生主义与整体主义的现代法治因素，强调行政争议解决的相关整体性、程序一次性、方案一揽子，从实践性与理论性紧密结合的新高度拓展了行政争议实质性解决的理论内涵。以上理论探索有两个特点：一是比较注重行政争议实质性解决的内在精神理念和原理内涵，例如诉求回应、能动司法、沟通协调、社会和谐以及程序的整体性一揽子、裁判的可接受性等，比较淡化术语与措辞的细微差别。二是比较注重对域外法学理论知识的汲取，对准行政争议实质性解决的实践难题，兼收并蓄跨学科的相关知识和域外先进的法治理念，提出了诸多带有中国本土原创性的理论观点，从而形成了一个具有鲜明中国时代特色的行政审判专题论域。
