中图分类号：DF2 文献识别码：A 文章编号：1005-9512(2023)02-0031-15 我国《宪法》第3条第4款被学界认为是规定中央和地方的国家机构关系的元规范。最近三四年间“国家机构教义学”研究潮流兴起后，它也是被讨论最多的宪法条款之一。①这一款提出划分中央和地方国家机构职权的原则是：“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。” 学者们对于该款所规定地方国家机构职权的性质和范围理解不一。根据他们的设想，地方权力由大到小依次为：(甲)地方政府具有“固有”权力；(乙)地方政府在接受授权后，对“剩余”有索取权和控制权；(丙)地方政府可自主管理中央不愿“自理”的事务；(丁)中央和地方在互动中寻找平衡；(戊)地方政府只在处理相互间关系时有一定自主权。②以上学说受社会科学研究成果影响很深。它们分别对应着“财政联邦主义”“行政发包制”“集权的简约治理”“治理逻辑”“M型结构”等社科概念，几乎可谓这些成果的法学表达。这些学说的提出当然有助于人们认识我国中央与地方关系的全貌。但是，它们都对我国《宪法》第3条第4款的原旨有所忽视，理想主义的成分比较重。 无论是法学界还是法学界以外的社科界，对于我国中央国家机构拥有高度集中的宪定权力，均表示完全承认。并且，中央和地方的组织机构设置和所享权力类型高度相似，因此有人称为“上下同构”或“上下一体”。③因此，试图划出一部分“实体”权力给地方政府，并希望通过解释宪法予以“固化”，这一进路和规范、实际都不相符。过去的经验表明，即便学者在纸面上做了某种划分，在实践中也不可操作。④为了促进央地关系的法治化，从法学的角度说明这一款的意蕴当然十分必要。关键在于，要找到另一条进路。基于这种考虑，笔者于本文中试图将该款规定划分中央和地方国家机构职权的原则，理解为“程序性的”。一方面，地方的国家机构有权提出中央需要研究、回应的议程；另一方面，中央国家机构仍保有对地方动议的否决权。 二、对地方职权的实体化理解 (一)对地方职权的实体化理解 诚如周黎安所说：“过去几十年的研究进展积累了许多关于中国政府运行的特征事实，它们之间既高度交叉重叠，又相互隔离。”⑤周黎安所举的概念包括“计划体制下的M型结构”“中国特色财政联邦主义”“集权的简约治理”“帝国治理逻辑”等。周黎安自己提出的“行政发包制”当然也可与之同列。近年来，这些社科概念对于法学界认识地方政府的权力产生了较大影响，它们几乎都找到了自己的法学表达，形成了对地方职权的若干“实体化”理解。 1.财政联邦主义 钱颖一等人所提“中国特色财政联邦主义”最核心的特征在于，经济事务将主要由地方政府而非中央政府来管理。与之类似，郑永年的“行为联邦制”概念提出，在全部政策中，既有由中央所决定的，也有完全由地方所决定的，还有一部分是中央须和地方协商而共同决定的。⑥ 在法学界，林彦明确表示曾吸收借鉴上述研究成果。林彦自己的观点是“在执法检查领域，已经出现了与单一制大相径庭的合作型联邦制的端倪”。虽然限定了具体的领域和发展的程度，但他仍直言“单一制已无法涵盖复杂多元的央地关系现实”。⑦与林彦相比，王建学和郑毅显得更加谨慎，但实质上仍是在用法律语言对我国央地关系进行类似定性。王建学的“新固有权说”，顾名思义是认为地方事权受到宪法的保护，“不仅具有排除立法者还具有排除修宪者侵害的效力”。他说：“在严格的规范意义上，中央政权只是宪法的创造物，与地方政权共同构成宪定机关的一部分。当地方自治原则与制度明确规定于宪法中时，中央政权并不构成宪法授予事权与地方取得事权之间的中间环节。”⑧郑毅虽然对王建学有所批评，但所持观点并无根本不同。他提出要保证“事权划分的明确性和规范性”。⑨到2020年，郑毅的立场更加向王建学接近，已经提出“我国《宪法》文本对明确的‘单一制’表述的‘策略性模糊’，或许恰好为构建一个以单一制为主并允许吸收并兼有某些联邦制优秀元素的国家组织形式提供了充分的宪法空间”。⑩ 以上这些学说的共同之处是，他们都认为中央政府和地方政府各有专属负责的事务。然而，他们所提的前瞻性建议，则是应由宪法和法律明确规定地方政府的“固有”事权，为地方政府创设独立于中央政府的法律人格。(11) 2.行政发包制 周黎安所提“行政发包制”的“总体特征是正式组织内部的层层发包关系”。与“财政联邦主义”不同，“行政发包制”仍强调“中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的”。不过，他也提出“承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权”。换言之，地方政府并不保有一个由其独立控制的领域，也没有和中央政府等量的博弈能力。地方政府的实际权力主要是在承接中央委托后对剩余的索取和控制。(12) 丁轶试图将“行政发包制”转化为一个具有法学意义的理想类型。他提出，“代理型法治”和“自治型法治”是两种理想类型，而“承包型法治”则是混合二者的中间状态。丁轶认为：“一旦中央将大量治权、事权逐级发包下去，原初单一制模式下的代理型法治样态就会发生变化，由代理型法治开始向自治型法治转化。”但区别于各类以“联邦制”为参考的想象，“承包型法治”的特点是“前者(代理型法治—引者注)并不会彻底转换成后者(自治型法治—引者注)，因为行政发包制的本意并非将单一制模式完全转换成联邦制模式”。(13)
