一、问题的提出 在我国，国家机关之间的权力分配，特别是立法权的配置，主要受法律保留原则的调整。若将法律保留原则中的“法律”作狭义理解，那么该原则应包括两个维度：一是横向维度，即中央立法机关针对中央行政机关的保留；二是纵向维度，即中央立法机关针对地方立法机关的保留。但目前关于法律保留的研究重点落在横向保留之上，国内外学术界对纵向维度的保留关注极少。 通过简单观察即可发现，纵向关系与横向关系存在明显不同。在横向保留中被重点防范的行政权力在运作模式上不体现法治国原则和民主原则，因此其行为需要接受法律保留原则的约束；但在纵向保留中，被防范的主体主要是地方立法机关，其运作模式和中央立法机关一样，都是民主的、审议式的。既然地方立法机关也能够代表民意并制定具有一般性、可预见性、可度量性的规范，那么地方立法为什么和行政机关制定的规则一样不能限制基本权利？沿着这个思路推理，我们会发现罪刑法定、税收法定、组织法定、物权法定在纵向维度上值得被深刻反思。 从内容和形式两个维度看，纵向法律保留模式有别于在宪法中直接划分纵向权力的联邦制分权模式，具有在理论上独立存在的必要性。 二、纵向法律保留与分权模式的差异 纵向法律保留与横向法律保留的抽象形式基本一致（尽管两者在实质内容上有很大差异），它们分别与纵向维度的分权模式和横向维度的分权模式存在根本性不同。 法律保留从本质上说并非是在保留主体和保留所针对主体之间进行分权，而只是在具有从属关系的两个主体之间进行权力配置，由领导者对从属者的权力进行控制。从根源上说，领导者可以将自己的权力授予从属者，也可以决定自己保留全部或部分权力；对于保留范围内的权力，领导者仍然可以通过授权决定继续授予从属者。若两个主体没有从属关系，那么就不能任意进行单方授权，也就没有法律保留的问题。在分权关系中，立法机关和行政机关原则上互相不能行使对方的权力，也不能将自己的权力随意授予其他主体。 在联邦制下，联邦和州的权力相互分离，全国没有一体性的权力，此为分权模式；而在单一制下，国家存在最高权力机关，全国范围内的权力具有一体性，地方的立法权力从属于中央，此为法律保留模式。联邦制下的分权模式与单一制下的纵向法律保留模式至少存在四点区别。 第一，在单一制的法律保留模式下，地方虽然不能自行就法律保留事务进行规定，但中央立法机关可以授权地方立法机关规定保留范围内的事务；而联邦制国家的联邦则不能将自己的权力授予各州，否则就违背了联邦宪法在联邦和州之间分权的初衷。 第二，既然法律保留制度中内含了授权的可能性，那么这会产生授权程度问题。而在分权模式下，宪法对权力的划分是彻底的，被分开的权力也就不会存在授权程度问题。 第三，在联邦制下，联邦专属事务范围由联邦宪法确定，而在单一制下，保留范围不限于宪法的具体规定，法律也可以对保留范围进行补充规定。 第四，联邦制下部分不应属于联邦专属的事务在单一制下却必须被纳入法律保留的事项范围，尤其是关于国家机构的事项。 三、我国纵向法律保留的规范依据 纵向法律保留的规范依据包括一般和个别两个层面，它们决定了纵向保留的范围大小。其中，个别规范在横向保留和纵向保留中通用，规定权力配置的具体情形；而一般规范作为个别规范的基础，在横向和纵向之间并不一致。 （一）纵向法律保留的个别规范依据 我国《宪法》中提及“法律”的实体规定共87处，其中表述为“法律规定”的有50处，这50处“法律规定”均为宪法上的法律保留条款，而其余37处则是在笼统意义上提及“法律”，大多不涉及法律保留的问题。 在确认上述50个“法律规定”条款具有法律保留功能的基础上，我们可将它们大致分为三类：第一类，国家重要制度。第二类，基本权利和义务。第三类，国家机构的组织和运行事项。以上三类事项亦体现在《立法法》第11条的列举项中，它们构成了我国法律体系中需要法律保留的三大内容板块。 （二）纵向法律保留的一般规范依据 横向法律保留的一般规范基础是法治国原则和民主原则，但这两个原则无法作为纵向法律保留存在的理据。纵向法律保留的一般规范依据强调的是部分事项应当由中央立法来统一规定，并排除地方的规定权。在我国，与纵向法律保留的一般性规范基础主要包括《宪法》第3条第4款的中央统一领导要求和第5条第2款的社会主义法制统一原则。其中，社会主义法制统一是主要目标，而中央统一领导是实现该目标的保障手段。 （三）纵向保留的规范理据 法制统一在我国的意义有两个方面，一是确保政治上的统一，二是确保市场的统一。这就是我国中央立法保留规范背后的实质理由，与其他国家的规范理由既存在重合，也存在一定的差异。 首先，法制统一中的政治统一维度在我国呈现出较大的独特性。在作为社会主义单一制国家的中国，政治层面的统一不仅包括国家主权事务、国家机构等，也包括对公民重要利益的剥夺（如刑罚制度）以及资源的汲取和分配制度（如财税制度、自然资源制度）等。 其次，法制统一中的市场统一维度在各个国家均体现出相似性。商品和要素的自由流动在整体上最有利于经济效率，因此，市场经济天然地呼唤统一。在我国，市场统一原则覆盖的应当是和市场交易、流通直接相关的事务，如商事、金融、交通运输等；而诸如安全生产、劳动者保护等事务与市场交易、流通并不直接相关，不需要由中央立法保留规定。
