2022年2月，俄乌冲突爆发，随后双方很快进入了“基础设施之战”。俄乌冲突多次升级几乎都源于战略基础设施和关键基础设施遭袭或受损，如“北溪”天然气管道爆炸、克里米亚大桥被炸、电力能源设施被毁以及网络基础设施瘫痪等。除了冲突前线的直接较量外，俄乌双方围绕基础设施也展开了激烈的交火和角逐。各类重大基础设施通常由国家规划并投入巨额资金进行建设，关涉国防安全、经济发展、民生保障等重大问题，是现代国家基础保障体系的核心组成部分。更为重要的是，作为一种“物的政治”，基础设施为国家权力的运作、国家意志的延伸以及国家形象的塑造提供了必不可少的物理条件，它们经常被看作国家力量的象征甚至是“国家史诗”的重要组成部分，与“国家命运”紧密绑定，因而具有丰富且特殊的符号象征意义，已完全超越其物质属性和工程技术实践本身。所以，重大基础设施在冲突或战争中往往会成为特殊的袭击目标，摧毁它们也意味着冲突或战争的进一步扩大和升级。 无论是在俄乌冲突这样的特殊背景之下，还是国际经济社会平稳发展时期，与基础设施相关的系列议题总会被视为政治活动中的重大事项。甚至绝大多数现代国家在面对经济压力和风险时，也会不遗余力地推动某些基础设施工程，诸如英法海底隧道、大贝尔特桥、厄勒海峡大桥等超大型基础设施项目，在规划设计阶段都曾引发关于成本超支和财政风险的激烈讨论。中华人民共和国成立之初，国际形势错综复杂，国民经济千疮百孔，即便在如此困难的背景下，中国依然成功修建了一系列重大基础设施。近些年，中国又被部分媒体和网民亲切地称为“基建狂魔”。虽然“基建狂魔”的提法不能客观准确地呈现中国大型基础设施建设的政治经济逻辑及其所构建的国家形象，但也能在一定程度上体现基础设施背后所拥有的强大国家意志和国家力量。为什么基础设施工程会被现代国家视为一项重要且特殊的“国家任务”?大型基础设施建设的“反市场行为”频频出现，其政治考量和运作逻辑又是什么?本文尝试提出“工程国家”的概念，①并围绕上述问题就基础设施的政治属性和政治效应展开分析，以期为相关学术研究和政策制定提供参考。 “工程国家”概念的提出 “基础设施”在外文中的含义经历了一个不断变化的过程。“基础设施”一词最早出现在1875年法国铁路的项目报告中，主要指铁路的“基础结构”，如土地、桥梁、路基等，由于“基础设施”与当时马克思关于经济基础和上层建筑的论述在表意上有所关联，随之这一概念便被纳入法国马克思主义哲学家的话语体系之中。②20世纪20年代，“基础设施”(infrastructure)开始在英文文本中使用，主要指隧道、涵洞等军事建筑或具有自卫功能的民用设施。③但直到20世纪中期，“基础设施”这一概念在西方才被广泛使用。一是因为当时北约国家修建的桥梁、隧道、机场、仓库等不仅具有明显的军事功能和政治用途，也与布雷顿森林体系的建立密切相关，被视为代表冷战时期政治对抗的特殊工具。二是在第二次世界大战之后，基础设施走出军事领域，对于经济社会的发展同样发挥了重要作用，这种现象引起了经济学家的极大兴趣，他们把基础设施又引入了经济学研究领域，丰富了这一概念的内涵。④所以，长期以来主要是经济学家对“基础设施”这一概念进行界定，有关基础设施在经济社会活动中的功能效应研究也主要集中在经济学领域。 至20世纪下半期，随着冷战结束和全球化时代到来，世界各国将发展重点转向经济领域，特别是国土空间资源的开发和利用，“基础设施”由此逐渐演化为表意更为中性、涵盖范围更广的概念，涉及交通运输、能源供给、环境保护、文化教育、卫生事业等各类公用工程设施。中文语境里的“基础设施”并没有经历复杂的意义演变过程，主要指“以保证国家或地区经济社会活动正常进行、改善人类自身生存环境、克服自然障碍等为目的而建立的公共服务系统，是国民经济各项事业发展的基础和人类活动的基础”。⑤国内外经济学家已对基础设施建设与经济增长的关系问题展开了较为丰富的研究。从整体来看，几乎没有学者直接否定基础设施能够促进经济增长的观点，但关于基础设施推动经济发展的条件、范围以及可能存在的极化效应等问题尚未达成共识，导致学界对基础设施经济效应的认识还存在较大的差异。 但无论如何，有关基础设施的发展建设始终存在一个“悖论”——尽管众多基础设施工程的经济绩效表现不佳，但世界上仍有越来越多的“巨型项目”不断建成。进一步说，即便基础设施对经济发展的影响存在不确定性和异质性的特点，现代国家(无论是发达国家还是发展中国家)仍将基础设施特别是重大基础设施工程当作一项特殊的“国家任务”来规划建设。经济学研究认为，基础设施水平是政府治理水平和政府管理模式的典型体现，高质量的基础设施通常被包含在那些度量政府质量或治理水平的指标之中，⑥类似解释表明，基础设施建设并非简单的经济活动和市场行为，抑或纯粹的工程技术实践，其背后反映出国家意志和政府权力的推动，这在一些政治学、政治经济学的研究中也得到了印证。 基础设施与现代国家的构建和发展密切相关。基于此，本文提出“工程国家”的概念，即基础设施与政治活动双向塑造的一种现代国家形态。一般来说，科学是系统的理论知识，工程则是运用科学理论进行的实践，二者相辅相成、不可分割。但作为人类社会工程实践最重要的物质成果和实践表征，基础设施的建设是有计划、有组织的“造物”活动，需要不同群体协调配合并依靠公共力量和资源而实现，任何个体都不可能独自完成这一任务，这正是工程与科技发明之间的重要区别。因此，“工程国家”概念中的“工程”不仅指交通基础设施、信息基础设施、能源基础设施、文教卫生基础设施、科研技术服务基础设施等物质实体，还包括基础设施工程勘测、规划、施工、管养等需要投入大量人力和物力的相关工作。从现代国家的历史进程来看，基础设施具有显著的政治意识形态属性，它们首先为政治和军事服务，其次才作为促进经济增长和社会繁荣的条件而存在。随着科学与工程技术的进步，现代国家又普遍演化出利用基础设施推动政治权力运作与政治认同构建的发展路径。所以，积极推动重大基础设施工程是现代国家一项非常重要的政治议题。
