中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2023)01-0027-06 基层治理既是国家治理的基石，也是社会治理的核心内容。基层治理水平如何，直接影响到国家政治秩序的稳定和社会生活秩序的和谐。党的二十大指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[1]54近年来，随着对基层治理的不断强调，我国的基层治理现代化水平显著提升，并且涌现出了大量的基层治理创新案例，为基层矛盾纠纷化解、基层民主建设等方面提供了良好的经验参照。同时我们应该看到，基层场景中的任何问题如果不能够及时有效地解决，都可能会因为中国庞大的治理规模和繁复的治理层级而无限放大，并且可能沿着纵向治理体系向上传导，造成难以预知的政治风险与社会风险。在此意义上，进一步推进基层治理现代化是调整国家与社会关系、构建和谐稳定秩序的重中之重。面对新时代的复杂环境和高质量发展的要求，基层治理要在坚守其价值原则的基础上积极寻求治道变革，这也要求基层治理研究紧扣理论导向、政策导向、问题导向的研究逻辑，提出新见解、新思路、新方法。有鉴于此，结合理论研究和实证启示，本文从民主治理和协商治理两个角度切入，分别阐释基层治理现代化的价值基准和总体方法，并提炼一个推进基层治理现代化的理论分析框架。 一、民主治理：基层治理现代化的价值基准 基层既是国家与社会的交汇之处，也是人民群众日常生活的基本空间。基层治理是否有效，直接关系到人民群众美好生活需要的实现程度。为了尊重和保障人民群众的基本权利、营造和谐有序的基层氛围，基层民主已经成为我国的一项基本制度，既是人民当家作主制度体系中的关键环节，也是全过程人民民主的重要形式。在中国共产党的领导下，基层民主建设始终坚持以人民为中心、以发展为导向，在广泛的领域内吸引了众多公民的参与，成为人民当家作主最有效、最广泛的途径，成为维护人民根本利益的最真实、最管用的民主[2]。 基于这一逻辑和事实，基层治理现代化要求注入民主的要素，“民主治理”或基层民主也必然成为基层治理的价值基准，成为全过程人民民主的基层实践。当然，这并不是要简单地重新强调基层民主的重要性，而是要将民主的特征与理念灌铸到基层治理当中，塑造基层治理的基本目标和指引原则。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[3]18。习近平对于民主价值的这个概括实际上也赋予了民主治理的价值意蕴，即在摆脱民主形式主义的同时突出了民主的“问题导向”功能，并且完全契合了治理的基本目标。对比地看，民主虽然是人类社会的普遍性价值，但也同样经历了批判与反思，核心就在于在西方各种各样的民主思潮和实践机制中，民主逐渐成为一种过于关注程序设计的制度，而在很大程度上忽视了民主实质的治理效能。民主理论家在反思自由主义下当代民主危机的问题上指出，“除非我们采取一种基于参与和共享的制度安排形式，否则民主就有可能偏离政治舞台而沿着自由主义的价值观运行”[4]4。这意味着，缺乏参与和共享的民主程序，必然会逐渐地脱嵌于个人权利和责任，淡化公民在国家政治生活中的主体地位。 民主需要找回参与，这在基层治理场景中更加重要。我们不能回避选举民主的价值和意义，但真实的参与能够在基层中切实实践也是一个基本目标。这在某种意义上也是参与式民主理论家倡导的在社区以及工作场所设计直接民主形式的根本原因。对于民主机制的设计而言，社会是政治的“替代领域”，如果社会中失去了真实有效的参与，那么民主政体的稳定性就会失去基础[5]。马克思主义民主理论特别重视社会领域的参与，并且认为社会民主才是给人类提供解放机会的民主。乔治·卢卡奇(G.Lukács)认为，社会主义民主怎样才能渗入到人类的日常生活，并使之活跃起来，是社会主义民主建设的关键问题[6]。基层自治是群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的过程，其中“自我”的内涵既意味着权利通过个体展现并回归于个体，同时也蕴含着个人责任对于公共生活的意义。如果个人对自己的事务都不能够负责，那么很难认为个人会在更广泛的公共事务中履行责任，这就可能会滑向西方社会出现的“公共人的衰落”。通俗地讲，基层自治就是强调“自己的事儿自己干”。如果个人不能够把握个人的生活前景、不能对自己的行为负责，那么民主的意义就会大打折扣，“当家作主”也就成为空洞的概念。也正是基于这个价值，人民民主才构建了问题导向的价值功能，更加契合了基层治理的客观需求。个体是自己切身利益的直接感受者，以解决人民群众的急难愁盼问题为原点构建基层民主制度，是人民民主价值最直接的体现。回顾中国基层治理70余年的历程，从制度供给到人民首创，不断地拓展和丰富了人民群众的参与渠道和参与形式。这实质上也是一个不断通过民主来保障个人权利，并且使个人通过民主践行公共责任的历程。 人民民主是全过程民主，问题导向的价值功能在全过程的特质中得以放大和加强，进而塑造了民主的真实、广泛和管用。全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主[7]。在全过程的框架下，问题导向必须契合于全链条、全方位、全覆盖的特征，构建一个基层治理中广泛参与、有效参与的民主治理格局。 第一，全链条体现了民主治理中“发现问题—解决问题”的过程，凸显了过程与成果的有机统一。治理是一个政策过程，包含了“事前”“事中”“事后”逐项环节。其中，“事前”是议程设置，是治理议题进入决策程序的环节；“事中”是寻求治理议题解决方案的具体决策过程；“事后”是决策成果执行与落实的过程。在这样一个系统性链条中，每个环节都要注入民主的价值，并以民主为方法加以实现。在事前阶段，进入决策议程的议题必然是经过充分调查研究并且是人民群众最为关心的事情，必然是来自社会、并能够对社会发展产生影响的真问题。在事中阶段，决策成果的产生必须经过民主程序，在广泛汇集民智、充分尊重人民群众权利和利益的基础上作出的，而不是取决于权力主体的垄断或者是利益团体的裹挟。在事后阶段，决策成果要精准且全面地落实，并接受人民群众的监督，对于决策落实过程中的任何问题都需要立刻纠偏，避免决策目标和结果的错位。总的来说，全链条的民主治理构造了民主治理的“回应性”特征，彰显了全过程人民民主的内在价值，即坚守人民利益、精准识别需求、充分落实回应，“将民需民意民心的沟通、表达与满足作为执政党和政府与人民群众之间相互信任、相互合作、有效施政的基础，进而重塑了人类新型政治形态的信心力基础”[8]。
