中图分类号 DF2 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2023)02-0108-14 一、引言 过去一个多世纪以来，以行政权为中心、行政国家(Administrative State)①和职业官僚为主体、法律政策化为手段的行政主导体制逐渐兴起，釜底抽薪式地排挤甚至架空了美国传统分权结构，堪称一场“不流血的宪制革命”(bloodless constitutional revolution)。②对于这一“革命性”的体制巨变，不少美国人认为是从19世纪末到20世纪初的一些历史性节点开始的：1883年，美国国会通过《彭德尔顿法》，被视为开启了以功绩制为导向的美国现代文官政治时代；1887年，美国首设州际贸易委员会，联邦行政顺势而起，同年伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)在美国《政治学季刊》第二期上发表长文《行政学研究》，被誉为开创了现代行政学；1933年，罗斯福新政掀起国家干预主义浪潮，则全面推动了美国行政国家的规模化扩张。沿着上述实践与理论的突破，美国的国家主义道路越走越宽，政府行政疆域不断扩大，最终成就了一个规模空前、权力集中、充满争议的行政主导型体制。这些起点一度得到美国政治学、行政学、行政法学通说的确认，以至于在主流叙事中，从1787年美国建国到19世纪末的这段历史，被视为美国行政权弱小甚至没有行政空间的一百年。③如此一来，现代行政似乎成了横空出世的一个闯入者，使得美国前后两个一百年被割裂开来：前一个是传统分权格局下行政孱弱的一百年，后一个是政治分权模式被实质性架空而行政权独大至主导美国现实政治的一百年，中间大致以进步运动为分界点，似乎并无瓜葛、判若两途。 然而，这种人为划分是否成立?回答这一问题并不容易。因为对美国人而言，如何对待自己的历史，早已成为一个事关当今美国体制合法性的重大问题。在公众熟知的意识形态故事中，美国模式经常被讲述为一种托克维尔式民主自由的、例外化的政制版本。为了完成这种例外主义的美国叙事，美国诸多学科的知识精英，都曾为论证作为美国特色的权力分立、自由放任、私权至上等核心价值观而不遗余力。这种意识形态牵引之下的思想潮流风靡一时，几乎成为一种统治性的乃至具有“历史终结”意义的美国观念。④而美国的早期历史也在这种观念的支配下，被描绘成一个保持政治节制的童话般的存在：在联邦制、分权制、有限政府、法治主义、自由放任等一系列宪法性原则的约束下，历史美国被视为一个不折不扣的“弱国家”，联邦政府通过国会以及几乎自动生效的法律来维持运转。⑤而行政权则蛰伏于最低限度之内，更遑论存在行政法治的可能空间。⑥这种基于古典自由主义的历史观，无疑服务于美国例外主义叙事的合法性乃至优越性论证；然而晚近美国国体的实质剧变，特别是以庞大行政国家和总统一元化为特色的行政主导型体制的急剧兴起，以及传统权力分立格局的日渐式微，使得这一整套意识形态话语失去了事实性的制度和实践支撑，而越来越难以维系。 一个困扰当代美国人的“合法性困境”⑦由此浮出水面：崛起的行政体制及其在美国现代国家治理与全球帝国转型中扮演的至要角色，不仅构成理解当今美国政治与法律实践的现实语境，也冷酷地抽离了古典自由主义政体的原生土壤，刺破了那个温情脉脉的自由社会童话；但由于“弱国家”的刻板印象依然主宰着主流观念，在自由主义形式法治传统的反衬下，公共行政本身也受到规范合法性话语的批判，在这种批判话语中，美国行政的大规模扩张被斥为对宪法传统的背叛。⑧是故，旧的合法性被削弱至名存实亡的地步，新的合法性又无法名正言顺地建立起来，这种合法性的尴尬断裂，不仅造成了美国历史与现实、理论与实践的巨大反差，也在根本上侵蚀着美国人自己塑造的“法律帝国”神话、解构着美国人的心灵秩序，使之陷入了一场延宕百年却悬而未决的合法性之困。 纷纷扰扰之际，越来越多的美国知识精英开始正视国体之变的事实，与时俱进地切换知识进路，转向解释并弥合这种根本性断裂的知识重构新路上来，试图辩护“新”美国作为“真”美国的合法性。这其中，从行政合法性所展开的历史逻辑论证，最具基础性和建构性。现实本从历史中延续而来，历史构成现实的根基，因而当代美国行政体制越是发展，就越需要历史的正当化证成。然而如前所述，按照旧的正统史观，美国前后两个一百年是相互割裂的，当代美国行政缺乏本土历史根基，显得格外突兀。这种人为划设的历史断裂，遮蔽了观察历史全貌的视线，恰恰是行政合法性断裂带中最深邃的鸿沟。因而要重构合法性，要让美国人坦然接受乃至认同今日美国的行政主导体制，就必先摆脱“弱国家”叙事的困扰，重建史观、弥合断裂，从源头上更新人们的历史认知。正因为如此，晚近以来，美国学界有关美国前进步时代行政史和当代美国体制转型史的研究，越来越多。不少美国学者纷纷放下成见、回溯历史，反思“弱国家”叙事，检讨过去那种行政虚无主义的历史言说，试图寻找美国行政之治的本土资源，赋予当代美国体制转型一套合乎历史逻辑的说法，最终构建起一个完整、连续的，既有今世、也有前生的，不仅从欧陆舶来、更有本土血脉的美国行政国家形象。换句话说，就是以“复史”之法——重塑历史叙事、还原历史事实、解释历史转型和更新宪制观念，实现“维新”之意——证成和捍卫新的行政主导体制的历史合法性。他们以彻底颠覆传统历史观的方式，呈现出一幅完全不同的美国行政历史图景，试图实现前后两个一百年的美国行政体制续造。而梳理和揭示这一美国知识精英重建史观、重构行政合法性的话语生产过程，对于我们透过表象，破解当代美国体制的实质，特别是美国体制转型的历史真相与内在逻辑，尤为必要。
