[中图分类号]D05 [文献标识码]A [文章编号]1671-7155(2022)06-0088-09 DOI：10.3969/j.issn.1671-7155.2022.06.013 政治学的本土化乃至中国社会科学的本土化成为当代中国学者需要担负的时代使命，这种使命一方面来自现代国家转型中建构规范性政治认同资源的“政治知识化”进程[1]，另一方面来自对“舶来政治学”理论解释力阙如不满的文化自觉及其衍生的“中国学派”的建构期许[2]。2022年习近平总书记在中国人民大学考察时指出，构建中国自主知识体系要以中国为观照、以时代为观照。作为中国之治的权力、战略和政策“接点”[3]，县域治理及其核心治理主体——县域党政体制构成审视中国之治的管窥之域。 纵观已有县域政治的研究或者综述发现，学界主要将县级政府[4][5]作为研究的核心内容，而对县域党政体制关注较少。而对于县域党政体制的研究，其一是将其作为政党体制，置于中国政治的核心问题——党政关系上去讨论，例如从“政党国家”[6]、“党—国”体制[7]、“党治国体制”和“党兴国体制”[8]、“政党中心主义”[9]等框架出发，将县域党政体制视为中国共产党对县域的领导。其二是认为县域党政体制是一种行政体制，即作为一种复合科层制，县域党政体制以科层化作为制度内核连接了党政体制的“政治”与“行政”两个面向，进而以“党政科层制”的形式改善了传统科层制、提高了行政效率[10]。近年来，学界还出现了县域党政体制研究的第三种面向，即回归“治体”的研究。所谓“治体”，即“治理体系”，最早于党的十八届三中全会提出，之后回归“治体”的研究则伴随中国之治的传统转向和构建中国政治学体系的需要应运而生。有学者认为，中国政治学史向来无“政体”一说而重在“治体”，中国政治话语体系的建构在于对治体的研究[11]。传统“治体论”认为，“治体”是出于一种政治秩序构造的体系意识，围绕秩序关键要素及其构造演进提出诸多概念、观念与议题，进而形成一个秩序理论范畴，这种治体主要涵括分别对应着秩序的精神道义、礼法制度资源和实践主体的治道、治法、治人三重维度[12]；而现代“治体论”则偏向于一种“制度结构论”，其更接近于党中央提出的“国家治理体系”的原意。所谓现代“治体”的目的，即是如何找到一套合适的治理体系，实现强国富民的治理任务[13]。 因而，从作为“治体”的县域党政体制来看，其主要关注县域党政体制治理权力的来源、结构与实现问题。作为县域治理研究的“第三条道路”，这一研究范式超越了传统“政治”和“行政”范式，以治理为切入点为县域治理研究提供了一种统摄性路径。因此，本文的目的是从治理层面关注县域党政体制的结构与运行，通过对近年来作为“治体”的县域党政体制的文献梳理，描绘出区别于政党或行政层面的“全景式治理图景”，以期从作为“一线治理”的县域党政体制出发，重新审视中国政治体制下“政治与行政”的运作逻辑，进而建构起对县域治理研究的一个基本框架与视野，探寻中国特色政治话语的实践逻辑与本土化概念。 一、关于“县域党政体制”内涵的讨论 “党政体制”历来是中国政治学界探讨的核心议题，其基本含义也非常明确，即指明中国政治体系中政党的核心与主导地位。县域党政体制，顾名思义，是中国共产党领导的党政体制在地方县域的延伸，其旨在通过中国共产党对县域的全面领导实现执政目标。现代国家建设包含制度体系和治理体系两个历史行动，而治理体系建设是决定性的，只有成功完成治理体系建设才能达成真正的现代化[14]。那么，应该如何从“治理体系”的角度来理解县域党政体制呢?综合学界已有的讨论，治理意义上对县域党政体制内涵的讨论主要存在“郡县治理说”“体制耦合说”和“价值治理说”三种观点。 1.郡县治理说 “郡县治理说”主要是从治理对象的视角来理解县域党政体制，即回答的是县域党政体制作为“治体”的结构性根源。县域党政体制面临体制与社会的双重挤压，是中国政治场域下连接政治与行政、上层与基层的“接点”[15]。相较于乡镇，只有县一级党委和政府才有了较为明确的分工和大量程序性、仪式性、符号性的规范活动以及相应的权力和资源[16]，可以被视为一个“整体政府”。从这个意义上讲，县域党政体制是我国党政体制中的“一线治体”。曹锦清认为，将县域党政体制作为“一线治体”这一体制设计很大程度上来源于我国政治体制深厚的“郡县国家”的历史治理传统[17]。郡县制本质上是对大一统集权国家治理规模的切割，是对“广土众民”的社会进行空间意义上的治理的划分。我国县制经历了从“县鄙之县”到“县邑之县”再到“郡县之县”三个阶段[18](P8-9)。秦朝“弃封建而置郡县”标志着在中国古代维系两千多年具有“超强稳定性”的县级政权的正式建立。由此，中国古代以县为切分点，一方面以“皇权不下县”的正式制度安排和“简约治理”的非正式制度设计相结合达成治理有效的目标，另一方面通过治官权与治民权的分离，以“上下分治”的治理体制达成分散执政风险和调解集权程度的功能[19]，最终形塑了一统体制和有效治理相均衡的中国古代稳定高效的治理体系。因而，当前的县域“一线治体”的制度设置既满足了当前国家治理的分割需求，也是对我国传统治理体系的制度沿袭。 2.体制耦合说 县域党政体制从本质上而言是一种制度设计，因而“体制耦合说”主要是从治理工具的视角来理解县域党政体制，即主要考察县域党政体制的制度生成。胡伟认为中国地方治理的核心在于“党政双轨行政结构”的制度设计[20](P292-295)。这种体制特征源于中国共产党组织体系和科层组织天然的契合性。作为“列宁式”体制外政党，为完成政治革命，中国共产党从成立之初就必须通过严密的组织体系、“权威—服从”的指挥系统等积攒暴力反抗旧制度的制度性资源，从而构建了一套与国家政治权力机构平行的类政权组织[21]。随着中国共产党从革命党转为执政党，这样一套以民主集中制为原则的党内组织体系与科层化的政府体系成功耦合为党政体系。可以说，科层化作为制度内核连接了党政体制的“政治”与“行政”两个面向：其中“政治面向”来自“德国的韦伯”，即将科层制视为一种符合人类理性的特殊支配形式从而承担权威基础；“行政面向”则来自“美国的韦伯”，即通过与泰勒、法约尔等提出的管理原理结合从而建构出以研究组织效率为核心的科层议题。这样一种整合了“政治”与“行政”两个面向的耦合型复合体制，天然衍生出一套不同于西方政治制度的自洽的运行逻辑和制度优势。
