按照权力集中和分散的程度可以将组织管理的体制区分为集权制和分权制。国内外许多人存在着这样的认知误区，将集权等同于专制，将国家集权体制视为国家专制制度，混淆了集权与专制的概念。其实，与集权相对立的概念是分权，集权的反面是分权，集权并不等同于专制。在现代政治学的话语中专制是同民主相对立的概念，民主的反面才是专制。集权并不是民主的反面，并不是同民主相对立的，民主国家也存在国家集权体制，建立在民主政治基础上的国家集权体制，可以有效地避免专制主义的危险。 一、国家与集权体制 实际上国家就是一种集权组织，国家的制度就是集权的，无论哪种类型的国家都存在着集权体制，只是集权的强弱程度有所不同。恩格斯认为：“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权”①。国家集权体制就是国家权力集中的制度体系，它是由统一的公共权力中心、系统的政府机构设置、专门的官僚队伍和以权力为中心的有效运行机制构成的组织制度。国家集权体制的特点是权力集中、政令统一，具有强大的动员功能、协调功能、整合功能和控制功能，有助于国家的统一领导和管理。国家集权体制通常体现在纵横两个方面。纵的方面就是通常所说的国家的中央集权制，国家权力集中在中央政府，下级的地方政府服从上级政府的领导，最终是服从中央政府的统一领导。横的方面的集权体制是指同一层级的政府的不同权力机构要服从某个中心的领导机构。国家集权体制是由纵向和横向两个方面的权力体制构成的。 英文中“country”一词指的是社会共同体意义的国家，是包括了主权、领土、人口、政府等要素的社会共同体，本文所说的国家集权体制的国家是英文state意义上的国家，指的是国家政权组织，或者说是政府权力机构的组织意义上的国家。国家集权体制是政府机构的权力集中的制度体系。需要指出的是，这里所说的国家集权体制指的是国家组织内部权力间的集权关系，而不是指国家组织与外部社会间的集权关系。国家集权体制包括纵向上的中央政府与地方政府的权力关系，以及横向上的同一层级政府的不同部门间的权力关系，是国家组织内部的集权关系。而国家权力组织对外部社会实施管理所构成的权力关系，涉及国家与社会的关系。国家集权体制是国家组织内部的集权，并不是指国家对社会的集权，并不是国家包揽、支配社会一切事务的集权。尽管国家集权体制有助于对社会的统一的领导、管理、协调和整合，有助于对社会的有效治理，但这并不意味着由国家包揽、支配社会的一切事务，并不意味着国家对社会的高度集权。在国家集权体制概念的理解上，区分并厘清国家组织内部权力关系的集权和国家组织对外部社会权力关系的集权是必要的。目前，理论界对此缺乏严格的区分，没有厘清国家内部权力关系集权和国家对外部社会的权力关系集权的不同，将二者相互混淆。不少人将国家集权体制理解为国家对社会高度集权，理解为由国家统揽支配社会一切事务的集权，从而在理论和实践上造成很大的困扰。就此而言，界定清楚国家集权体制的概念，将其理解为国家组织内部的集权，是具有重要的理论和实践意义的。 “国家制度是集权的”②，这是当代许多政治学者对国家的认知。20世纪以来，马克斯·韦伯的国家概念和理论在现代国家学说中具有重要的地位，韦伯提出并系统地分析了国家集权性的行政组织体系。韦伯认为“理性的国家作为垄断合法暴力和强制机构的统治团体”③，这个经典性的国家概念在现代西方学界被广泛接受。而韦伯所定义的这样的国家是高度理性化的科层化的组织制度，这个组织制度一方面具有高度的分工来应对专门化的行政管理，另一方面又通过集权来统一、协调各个分工的机构工作，它是一个集权性的等级制的组织体系。韦伯将国家视为集权性的组织制度，对当代国家学说，特别是对20世纪七八十年代兴起的“回归国家”的理论产生了重大影响。回归国家学派的学者是将国家视为一种集权性的组织，并对这个集权性的组织，也就是对国家集权体制进行了更为系统更为深入的研究和分析。斯考切波认为，国家“是一套以执行权威为首，并或多或少是由执行权威加以良性协调的行政、政策和军事组织。”④吉登斯把现代民族国家称为“最突出的权力集装器”⑤，并认为行政上的高度统一、行政力量的高度扩张是现代国家的显著特征。迈克尔·曼提出：“国家定义集中在其制度、领土、中央集权性质上，其中第三种性质最为重要，它是国家权力的前提。”“只有国家才拥有集中在某个确定领土内的权威性权力。”⑥显然，当代国家理论的学者们是把国家界定为集权的组织体系的。 以回归国家学派为代表的当代国家理论，主要集中在国家自主性、国家能力及国家建构为主题的国家问题的研究，而这三大主题的国家理论研究都与国家集权性的问题紧密相关。韦伯将国家视为一个高度内聚的组织机构、官僚体系时，就蕴含着这个官僚体系有着自主的意志，具有国家自主性的涵义。西方马克思主义的理论家普朗查斯的结构主义国家理论意识到国家是整个社会结构中相对独立的权力结构时，认为国家具有相对自主性；而密利本德的工具主义国家理论也看到现代资本主义国家的权力机构及官僚是相对独立于资本家阶级的，因而国家就具有相对的自主性。斯考切波认为国家具有集权性、强制性的行政组织的存在是国家自主性权力的基础，只要这些基本的国家组织的存在，它们就有一种潜在的自主性。 当代国家理论的另一个主题是国家能力的问题，许多学者都认为，现代国家比传统国家具有更强大的动员、汲取社会资源的能力，现代国家是通过比传统国家更强大的更集权性的行政组织、官僚体系来实现其更强大的国家能力的。按照迈克尔·曼的说法，由专制权力和基础权力所构成的国家自主性权力，“能够提供一种以领土性集权形式的组织”⑦的独特能力。通过集权国家的相关机构的相互协调，统一完成某个目标，实现国家的能力。国家能力的强弱往往取决于是否存在一个韦伯意义上的高效的国家行政组织、官僚体系。
