一、现象与问题 作为纵向政策执行过程的最终环节，基层政府是中央与地方政府政策向社会落地的重要抓手。基层政府行为一直是当代中国政府组织研究的重要领域，一些基层政府为应对上级政府各类形式的政策指令，而采取“上有政策、下有对策”的行为，组织与政治社会学者对此有“拼凑应对”（Zhou et al.，2013）、选择性执行（O' Brien & Li，1999）、象征性执行（李瑞昌，2012）、执行波动（陈家建、张琼文，2015；黄冬娅，2020）、摇摆执法（何艳玲，2013）、政策悬置（陈那波、李伟，2020）等生动概括。以上关于基层政府政策执行波动的图景描述，大多在“上下共谋”行为的理论框架下进行阐释。所谓“上下共谋”，意即基层政府与中层政府（或称为“直接上级政府”）相互配合，采取各种策略应对来自上级政府检查监督的非正式行为（周雪光，2008）。① 在委托-监督-代理三方组织结构之中，纵向政府间信息不对称形成的高监督成本，迫使上级政府通过中层政府将指标任务层层发包至基层政府。上级政府将部分监督权委托中层政府行使并令其承担监督者的责任，由此建立起以指标责任为核心的逐级问责机制（周雪光、练宏，2011）。扮演向下检查和向上接受检查双重角色的中层政府为在激励制度中实现利益最大化，与基层政府形成了利益共同体，主动包庇基层的执行异化行为。然而，随着经济发展和社会治理环境发生变化，中国纵向的政府治理体系也随之转型，模糊性任务成为上级政府布置工作的重要形式。模糊性任务的布置过程呈现出不完全合同的特征：目标设定权逐级下放的同时检查验收权上收，使得以国家监督体系为主体的过程导向验收，取代了以直接上级政府为主体的结果导向验收（何艳玲、肖芸，2021）。由此，基层政府（代理者）政策执行的检查者不再是中层政府（监督者），而是垂直向上级政府（委托者）负责的第三方监督机关，大大压缩了政府层级间“共谋行为”的生产空间。 尽管纵向组织制度的部分特征已发生变化，并遏制了政府间的“共谋”，但促使政策执行目标置换出现的其他结构性因素依然存在，如科层控制、任务-资源矛盾与激励机制。因此，基层政府在政策执行中再分配行政资源的“选择性执行”仍然存在。在难以与中层政府共谋的情境下，基层政府将与哪个行动者合作以回应来自上级政府的检查验收和政策要求？作者访谈的一位镇政府农业农村工作办公室（后简称“镇农办”）负责人谈及了一种应对的“新模式”：② 就帮扶工作而言，现在上级政府（省）抓得比以前严。一是现在省里检查不会只看市、县、镇上报的材料，而更关注实地走访考察的情况；二是省里现在检查不像往常会提前一周通知市、县、镇，而是考察前两天直接通知到县和镇，要去看哪个村。市里很想安排好，但管不上……在我们镇，美丽乡村建设是乡村振兴工作的重点，而乡村环境整治又是美丽乡村建设的重点……我们一般是动员村里出“卫生突击费”，镇里从帮扶专项中再贴一点，让村民分工打扫重点区域，每户派一位参加，参加一个上午或下午发100元劳务费和40元误工费。这些年来，省里检查团下来对我们镇工作都有表扬，即使检查领导随机问路边村民，村民也会为镇里说话。（访谈资料A20210619C） 在案例中，基层政府并未与中层政府联手，而是与属地村民合作应对上级政府的检查。从政策过程的角度看，社会态度是评判基层政策执行效果的重要标准，本不应被视作应对策略。然而，类似行为在案例乡镇广泛出现，且表现出以下特征：其一，上级政府的检查验收驱动了基层政府的被动应付，但其目的是掩盖对上级政策的选择性执行，而非对社会的日常治理；其二，政策配套资源没有完全落在目标专项上，而是转移至检查验收的对应项目上；③其三，社会对基层政策执行态度转变并非基于目标政策执行效果（“入户”帮扶专项），而是基于另一项政策执行（“入村”乡村建设）带来的经济利益。与“共谋行为”类似，这些应对行为同样违背了上级政策任务目标，并通过非正式制度得以运作。本文用“合作应对”概括这一基层政府行为。 相对于“上下共谋”，“合作应对”将基层政府向上与中层政府的互动转为向下与属地民众的合作。虽然“合作应对”仍然是基层政府应对上级检查的行为对策，但是这一转变体现出基层政府政策执行过程中的适应性和灵活性，同时也反映了现今基层政府通过非正式制度将社会纳入政策执行过程的能力，相比“共谋行为”更具价值中性特征。甚至，此类行为扭转了春镇干群间的紧张关系，使曾经的“矛盾村”转变为“文明村”。这一组织现象引发了作者一系列追问：在春镇案例中，纵向政府间的控制权变化为基层政府政策执行带来了什么影响？基于这一变化，春镇政府为何会以“合作应对”应付上级检查，又如何使得社会公众与其合作？进而论之，我们应该如何加深对被纳入政府政策过程中的社会群体，在新时代“中央与地方关系”中能动作用的认识？ 二、文献综述与研究视角 长期以来，以“控制权”理论为代表的关于基层政府执行波动和共谋行为的研究，大多将讨论集中于纵向政府间的关系，较少关注基层政府与社会的互动机制（Zhou et al.，2012；Zeng，2020；Xiao & Zhu，2022；周雪光、练宏，2011；周飞舟，2012）。④
