一、问题的提出 “机会主义”倾向在人类行为中无处不在（Williamson，1993），表现形式之一即短视，也就是只看眼前利益，不顾长远发展。短视行为不仅常见于市场交易，也屡屡出现在政治场域，影响到经济调控与可持续发展。马丁·费尔德斯坦（Martin Feldstein）曾就美国经验总结说：“政府在做决策时本能地缺乏远见，比居民家庭或公司更加短视。”（费尔德斯坦，2018：8）就中国而言，在目前的央地关系格局下，“地方政府是否过于短视，需要中央政府适度约束”一直是学界争辩的议题。 关于这一问题，两种主流理论——“晋升锦标赛”与“财政联邦制”有不同看法。晋升锦标赛理论认为，官员的政绩考核与晋升竞争以及既短暂又不确定的任期，自然使得地方政府形成短视的倾向（周黎安，2004；耿曙等，2016）。因此，地方自主权力越大，越倾向于将资源投入短期能获得回报的项目，忽视长期发展（Huang，1996；周黎安，2008）。与之相对，财政联邦制理论则认为，基于地方财政收入考虑，由于政府人事组成相对稳定，财政收入有赖细水长流，政府自然能够平衡短期与长远收益（Qian & Weingast，1996）。既然地方政府能够自我规划与约束，中央政府也可放心将权力下放（Montinola et al.，1995；Jin et al.，2005）。然而，两种理论对地方政府的决策模式有着完全不同的预设——政府一二把手决策还是政府成员集体决策——政府一二把手任期通常较短，而其他成员则大多久任当地，这一分歧自然会体现在对“地方政府决策是否短视”这一问题的回答上。 那么，两种理论究竟何者为是何者为非？本文试图基于2000—2018年全国地市财政支出数据，分析地方财政自主权与资金投入倾向的关系，通过经验验证来厘清。 二、中国地方政府行为：两种理论视角 西方政治经济领域对短视行为的研究积累颇丰（费尔德斯坦，2018；Nordhaus，1975）。学界对中国地方政府是否短视虽未系统探讨，但研究多有涉及，且观点分歧较大。本节将进行初步的文献梳理，作为后续经验分析的基础。 （一）央地关系格局与地方政府行为 中国的发展向来是“中央指导，地方落实”，形成了中国特色的央地分工格局（周黎安，2008；王贤彬、徐现祥，2014）：一边是统摄全局的中央政府，通过制定照顾全局、着眼长远的发展规划，主导与调节地方政府行为，保证发展目标充分落实；另一边则是各自努力的地方政府，在中央规划的整体方向下，选择因地制宜的发展策略，充分发挥积极能动性，努力完成甚至超出中央所设目标。 在落实国家发展目标的过程中，地方政府虽被充分调动，积极作为，但同时也屡屡表现出各种机会主义倾向，损及整体经济的持续发展（周黎安，2004；容志，2008）。机会主义行为即通过扭曲或回避既定规则，图利自己、损害他人。根据威廉姆森的分析，机会主义本属人类天性，是行为自利预设的延伸，任何社会都无法避免（Williamson，1993）。这一倾向反映在政治层面，最突出者就是政府的短视行为。费尔德斯坦称其“根深蒂固地嵌入政治过程中”（费尔德斯坦，2018：8），因为作为理性人的政府领导，在制定各种政策的过程中，必然会权衡个人政治收益：由于他们都有任期限制，所以如何在任内创造政绩，就成为他们的主要关注点；而任期之外的长远收益，往往就不在考虑范围之内（耿曙等，2016）。 政府短视会导致许多政治上完全合理，经济上却缺乏远见的决策（费尔德斯坦，2018），典型的如短期投入过度、长期投入不足，无法落实可持续发展的目标（孙海婧，2013）。中国发展过程中出现的很多问题，背后的根源几乎都是短视行为。例如改革开放初期出现的地方“诸侯”经济（沈立人、戴园晨，1990）、经济过热过冷（Huang，1996）等问题；又如近年广受关注的地方重复建设（周黎安，2004）、国土廉价贱卖（陶然、汪晖，2010）、招商激烈竞争（耿曙、陈玮，2015）、污染控管失措（梁平汉、高楠，2014）、创新投入不足（陈玮、耿曙，2015）等。地方上各种急功近利的行为，都可归咎于政府的短视：只看短期的经济回报、不顾长期的发展需求。 有学者认为，中国地方政府虽积极发展经济，但未能避免短视问题，影响了长期发展，这一方面是因为单一制政府及中央-地方的分工体系难免存在委托-代理间的监督问题；另一方面是由于中国政府体制被设计为强激励制（周黎安，2008；Naughton，2016），官员过度追求政绩。早在改革开放前，地方的本位、短视做法就曾妨碍中央整合规划，拉低了体制整体运行效率，影响了经济发展。改革开放后，如前文前述，一些地方政府的短视倾向导致了各种地方保护、投机行为，严重冲击了中央主持的经济调控与发展规划（周黎安，2004）。因此，中央政府如何既抑制地方机会主义，约束其短视行为，又充分调动地方积极性，使其努力完成交付的发展目标，就成为央地关系最核心的议题。 （二）两种预设：主政领导决策还是政府集体决策？ 回顾现有文献，关于央地关系与地方政府行为，存在两种最具影响力的理论：晋升锦标赛和财政联邦制。二者对地方政府的行为模式有着不同的理解（吕冰洋，陈怡心，2022；陶然、苏福兵，2021），在地方政府是否短视问题上自然也存在重大分歧。
