在现代行政国家崛起的背景下，伴随开放数据的增长汇聚与“政策实验室”的兴起，政策试验机制在各国行政法治与政府规制实践中的应用愈发普遍。①政策试验机制呈现为一个不断学习与连续试验的动态行政过程，②其支配性规范是政策学习与适应能力，③亦即通过反复试错去不断修正和调整政策目标，不断测试与完善尚未完全成熟的政策理念。在当代中国的国家治理实践中，政策试验机制深度应用于经济、行政体制改革事项，长期承担着检验政策效度、推进政策创新和分散改革风险的重要功能，④已成为助推中国经济转型和全面深化改革的重要手段。⑤ 中国行政法治的改革领域几乎遍布政策试验机制的踪影。在致力优化营商环境的行政审批改革进程中，相较高度运动化的减量式审批改革手段，试验式审批改革手段在合法性与科学性等方面具有明显优势，⑥其不仅有助于更为精准科学地推动规制变迁，也更加符合现代行政国家的发展趋向。因此，政策试验机制在行政审批改革议程中获得了前所未有的充分运用。当下行政审批改革的试验布局，不但涉及组织法层面的问题，也影响至并联审批、容缺受理、许可承诺等许可程序，关系到“证照分离”“一业一证”等许可实体内容。⑦中央不仅部署了行政备案等专项色彩的改革试验，也对营商环境创新试点这类超大规模的综合性试验进行了系统谋划。尽管政策试验过程始终建立在央地互动基础之上，但较之以往，中央在行政审批改革政策试验中的统筹角色越发凸显。 从全面深化改革的角度评价，行政审批改革实践中不断涌现的政策试验与规制创新事项，极大地加速了中国行政规制改革的进程，也为新时代中国经济的高质量发展持续赋能。若从试验法治化的维度观察，伴随中央在政策试验议程中的角色转型，以及行政审批改革的大幅提速。改革试验的规范化问题日渐突出，中央统筹与地方积极性之间的关系也有潜在的失衡风险，这无疑对审批改革试验机制的科学化与法治化提出了更高要求。在行政许可法对行政审批改革拘束乏力的背景下，如何确保不断扩张的政策试验机制始终在法治的轨道上运行，并在法治化的基础上提高其科学化水准，亟待理论作答。鉴于此，本文将结合审批改革实践中的实证素材，对中央在审批改革政策试验中的角色转型及其运行逻辑与制度影响进行剖析；在此基础上，探讨如何通过政策试验程序与组织机构的重塑再造，提升审批改革试验机制的法治化与科学化水平，以及如何有效激活创新容错机制，提升地方在行政审批改革试验中的能动性和创新积极性。 一、行政审批改革政策试验机制的转型趋势 行政审批改革政策试验机制的实践运行，始终建立在中央与地方互动的宪制基础之上。从行政审批改革的历史发展脉络来看，早期的改革试验更为强调地方自主探索，中央的介入程度相对较弱，这一阶段可视为行政审批改革的地方自主试验阶段。党的十八大以来，行政审批改革的政策试验机制更强调中央统筹，中央和地方“两个积极性”的比重发生了显著变化。⑧ (一)行政审批改革的地方自主试验阶段 行政审批制度改革的动力，源于改革开放之后计划经济向市场经济的转型需求。20世纪80年代起，基于招商引资与发展地方经济的现实迫切需要，地方政府着手开展各类带有自发性质的审批改革创新试点。尤其是东南沿海诸多地区，基于经济特区的特殊地位，获得了较大幅度的先行先试权，行政审批成为地方自主试验与先行改革的重要集中领域。例如，1992年，海口市率先开展行政审批制度改革的“三制”试验(直接办理制、窗口服务制、社会服务承诺制)，直接针对的是投资审批环节过多且周期冗长的旧体制弊端。1995年，深圳市将分散于诸多政府部门下的外商投资项目审批权集中至一处，首创了专业性的联合审批服务中心，这可视为相对集中行政许可权改革试验的制度雏形。⑨可以说，20世纪80年代至90年代，行政审批改革的地方创新试验，紧紧围绕着辖区内经济发展中的棘手难题展开，地方政府在集中审批组织、简化审批流程、压缩审批时限等具体方面，进行了大量的自主探索。行政审批改革成为地方政府优化市场环境、吸引外来投资的首选策略，促进本地经济发展是地方政府主动开展审批改革创新试验的动力所在。⑩与此同时，围绕行政审批领域的创新政策，地方政府之间亦展开了频繁的政策学习与自主交流活动。(11)这一时期内，由于中央并未过多介入，地方政府围绕审批改革试验创新的政策学习是零散且局部的，政策扩散的幅度亦相对较小，地方竞争是政策试验创新极为重要的激励因素，(12)行政审批改革的政策试验机制呈现出明显的地方自主试验特征。 2001年，国务院正式揭开全国层面的行政审批改革帷幕，中央开始加强对行政审批改革议程的布局协调，并通过2004年行政许可法的颁布施行，为行政审批改革提供了更为直接的规范依据。即便如此，中央的介入主要还是高度依赖运动化的减量式审批改革模式，即分批次地削减、下放和调整行政审批项目数量，(13)尚未转向借助试验式审批改革模式实现规制变迁。在这一阶段，中央依然未对地方的试验探索施加过多干涉，也并未设定明确的试验目标或进行系统性的试验设计，行政审批改革的政策试验依然带有较强的地方自主探索色彩。概言之，地方自主试验阶段的审批改革试验，大致呈现如下特征：其一，由于缺少形式法治意义上的试验授权要求，基于地方自主探索的试验创新与规则变通，往往处于合法性的边缘地带，行政审批改革的地方创新试验时常面临合法性争议，地方试验变通与国家法制统一之间存在一定的张力。(14)其二，行政审批改革的试验议题带有鲜明的地方化导向与权宜主义色彩，其主旨在于满足本地招商引资与商贸发展的短期现实需求，并不会过多考虑本地审批试验政策被其他地区复制推广的适用性与可行性。地方自主试验的议题领域也相对狭窄琐碎，相关试验探索主要侧重于行政审批改革的组织集中与程序简化等事项，如联合审批、会商会审的程序创新，以及设立行政审批服务中心等组织改革。这些试验议题并不涉及行政审批的系统性变革，地方层面的试验设计始终缺少国家层面规制改革构思的宏观引导。其三，地方自主试验较难引发全国层面的规制变迁或在较大范围内产生辐射效应。最为典型的例子便是，时下各地大力推行的许可承诺制，早在2001年便由上海浦东新区首创试验，(15)但由于中央在当时并未对这一试验创新予以明确肯定和统筹推广，许可承诺制的应用领域一度较为局限，且仅仅扩散至昆明市、宁波市等个别地区。可以说，在中央统筹力度较小的背景下，地方试验探索的政策影响力往往非常有限。
