党的二十大报告提出，要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，“完善和加强备案审查制度”，①这就对新时代持续加强党内法规建设过程的合法合规性监督，完善党内法规备案审查体制机制提出了更高要求。党的十八大以来，为了促进党内法规和国家法律的衔接协调，推进党内法规建设规范化、法治化，2012年，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)正式确立了党内法规备案审查制度。②党内法规是省级以上党组织制定的，体现党的集中统一意志，用以调整党的领导和党的建设关系，通过党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规体系搭建起全面从严治党的“四梁八柱”，夯实了依规治党的制度基础。中国共产党始终寻求在宪法法律框架内推进党内法规建设，保证党内法规和国家法律的衔接协调。③若要实现党内法规和国家法律良性互动，则需要建立健全促成二者衔接协调的体制机制。④党内法规备案审查制度提供了一整套促进党内法规建设法治化，更好推动党内监督与国家法制监督、党内法规与国家法律互联互通、衔接整合的法治方案。而党内法规备案审查衔接联动机制(以下简称“备案审查衔接联动机制”)⑤则在其中扮演关键法治角色。备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度确立的一项重要法治保障机制，其致力为加强党内法规备案审查工作质量，塑造党内法规合法性提供制度支撑。2012年，中共中央办公厅印发的《备案规定》第一次在党内法规备案审查制度中设置了备案审查衔接联动机制，该规定第14条要求，“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。这标志着党和国家备案审查机关之间资源整合、组织联动、协同共治的法治监督保障格局逐步形成。 此后，中央持续推进备案审查衔接联动机制建设与顶层设计。2015年，中共中央办公厅为贯彻2012年《备案规定》的要求，印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，中共中央办公厅、全国人大常委会法工委、国务院法制办(后并入司法部)等共同建立起中央备案审查衔接联动机制。⑥2016年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，再一次提出“建立健全备案审查衔接联动机制”。⑦2019年，修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)第4条明确规定，“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。2022年，全国人大常委会将“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制”写入《中华人民共和国立法法(修正草案)》(以下简称《立法法(修正草案)》)。备案审查衔接联动机制塑造了党和国家备案审查机关之间的制度联系，通过吸纳国家法制监督机关及其治理资源，助推党内法规建设法治化。党内法规备案审查权专门由中共中央办公厅(法规局)统一行使，这意味着备案审查衔接联动机制调整的是中央层面党和国家备案审查机关之间的互动秩序与组织关系，具有较高的规范效力与组织约束性。虽然中央连续发文提出要“建立健全备案审查衔接联动机制”，但对于什么是备案审查衔接联动机制，其组织结构及运行程序的表现形式与制度内容是什么，尚缺乏明确规定。本文尝试从规范层面对作为党内法规备案审查制度组成部分的备案审查衔接联动机制进行全面考察，重点讨论备案审查衔接联动机制的结构、内容及其建构的理论依据，并为进一步优化备案审查衔接联动机制提供更具针对性与建设性的法治方案。 一、党内法规备案审查衔接联动机制的组织结构 所谓备案审查衔接联动机制，是指为保障中共中央办公厅全面有效履行党内法规合法性审查职能，以及加强国家备案审查机关对党内法规合法性的外部监督与法治保障，而在中共中央办公厅与全国人大常委会法工委、司法部之间建立的，通过提升党和国家备案审查机关之间的协作对接、协调配合与协同联动，从而形成监督合力的一系列程序性安排。党的十八大以来，为了提升党内法规备案审查工作的法治效能，中共中央办公厅在中央层面牵头建立了吸纳全国人大常委会法工委、司法部等部门共同参与的备案审查衔接联动机制。⑧无论是中共中央办公厅，还是全国人大常委会法工委、司法部，都在相应治理领域承担着推进合法性审查工作的法治责任。备案审查衔接联动机制通过整合党和国家备案审查的组织力量及治理资源，实现了对党内法规制定过程的合法性控制。总体来看，备案审查衔接联动机制的建设与实施取得了较理想效果，⑨备案审查机关之间的组织联动性、工作互动性持续增强。备案审查衔接联动机制的组织结构表现为由中共中央办公厅、全国人大常委会法工委及司法部共同组成的，以保障党内法规合法性审查的有效性为目标的“双轨制审查”关系网络。 (一)中共中央办公厅备案审查 早在1990年，中国共产党就已经初步建立了党内法规备案审查制度。1990年7月，中共中央制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第22条规定，经中纪委、中央各部门审议批准的党内法规，以及省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应当报送中央备案。在此基础上，同年11月，中共中央办公厅印发了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规备案审查的一些程序性事项作出规定。虽然条例与通知均没有明确具体由党的哪个组织机关负责党内法规备案审查工作，但从上述文件的制发主体和内容事项可以看出，中共中央办公厅实际负责这项工作。2012年《备案规定》第5条对中央层面的党内法规备案审查机关作出规定，即中共中央办公厅承办党内法规备案工作，具体事务由中共中央办公厅法规工作机构(法规局)办理。这就从制度层面明确了由中共中央办公厅专门负责处理同党内法规备案审查工作相关的事宜。2019年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)明确了党内法规制定权的配置范围仅限于省级以上党组织。根据下备一级备案审查体制的要求，除党的中央组织制定的中央党内法规不需要备案外，中纪委、党中央工作机关以及地方省级党委均被要求向党中央报备党内法规，并由中共中央办公厅全面负责审查工作。
