中国共产党领导在我国宪法中被明确规定为中国特色社会主义最本质的特征。对此，法学界多以“党政体制”为切入点，对党的领导如何影响立法、执法、司法活动展开了具体研究，既有历时性的历史演变分析，又有共时性的实践机制分析，涵盖了政法体制、人民司法、基层执法等多个主题，①为我们充分认识党政体制的现实面貌提供了宝贵的研究视野。 相比之下，尽管同样聚焦于党政体制，本文更关注地方法治建设过程中的党政体制及其影响。在当代中国，地方具有中央的行政下级、国家管理和服务社会的最前沿以及国家与社会的“结合部”等多重身份，②不但是宪法法律的主要实施者，而且是规则制度的主要创新者，还是矛盾纠纷的主要解决者和公平正义的主要输送者。③因此，所谓的“地方法治”，主要是一个与“中央法治”和“国家法治”相对的概念：相较于“中央法治”，“地方法治”强调在不同于中央的地方范围内实施中央的法律法规、贯彻中央的法治方针以及为中央的法治决策提供实践经验；相较于“国家法治”，“地方法治”强调“地方”是基层社会的空间存在形式，是“社会法治”得以生成和孕育的摇篮，有利于形成“在地化”的制度载体，④最终服务于“国家法治”的繁荣昌盛。 必须承认，尽管目前的地方法治研究成果已经足够丰富，但既有研究多将注意力集中在概念证成、实践动力、具体形态、绩效评估等问题上，相对欠缺针对党政体制与地方法治关系问题的系统研究。考虑到地方法治具有的独特属性和研究领域，本文尝试对党政体制主导和塑造下的地方法治建设“形状”⑤进行一种法政治学透视，既试图勾勒出党政体制的总体结构以及其塑造地方法治建设的基本逻辑，又试图展示出这种结构和逻辑在实践中的具体体现，并进一步分析党政体制塑造地方法治建设中容易产生的困境，提出在调适性修正的过程中实现地方法治建设优化升级的思路，从而为人们更好地认识当下的地方法治实践提供必要的理论洞见。 一、党政体制塑造地方法治的基本逻辑 党政体制是一种复合结构，“它既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑……以一种特有的方式将两者整合在一起，自我生成了一种新的逻辑”。⑥其中，政府组织的逻辑体现为科层制逻辑，⑦满足了现代社会对于效率、稳定预期等价值需求的期待，因此，“在由传统向现代转型的历史进程中，现代中国在国家建构中引入了现代科层制要素，这构成了中国特色科层制的外域成分”。⑧相比之下，作为一种不同于西方政党的“使命型政党”，除了具有组织动员选举、表达和整合民众利益等通常功能以外，中国共产党的组织逻辑更多地体现在其作为领导者与引领者的马克思主义政党所内蕴的组织理性、组织使命、组织情感、组织力量之中，⑨以民主集中制作为组织原则，以其在基层和具体领域中所形成的一套“横向到边，纵向到底”的非科层化网络组织体系为依托，以组织网络中的干部和普通党员为纽带，⑩旨在实现特定时期党的执政方略的全面展开和运行。 这样一来，作为一种复合结构而存在的党政体制，其在具体运行中就呈现出“政党”与“政府”两种组织逻辑和体系间的对立统一关系：一方面，执政党需要依靠科层制来完成具体的治理任务，因为后者强调“行政的逻辑是事本主义的，需遵循常规的、程序性的方式处理问题，以减少不确定性”，(11)可以为执政党提供稳定的体制内资源和制度设施；另一方面，科层制又通常具有“僵”(容易脱离群众而沦为官僚主义)、“散”(各自为政难以整合力量)、“慢”(沉溺规则因循守旧而不能适应快速变动的外部环境挑战)、“狭”(囿于成本而对社会的覆盖面狭窄)等缺陷，因而需要借助执政党特有的“贤”(始终保持其理想抱负和组织先进性)、“活”(始终本着高度的学习精神不断调整自身和政策)、“力”(钢铁一般的纪律保持队伍的战斗力)、“全”(广泛覆盖整个国家和社会的各个层面和领域)等功能优势来加以矫正和克服，(12)保证执政党可以有效影响党员尤其是领导干部，促使“党”与“政”两条线能够既分工又合作。结合地方法治建设的当下状况，党政体制内部的上述对立统一关系可以简要概括为“一核双轴”。 (一)“一核”：党委领导 所谓“一核”，就是指以党委(组)领导为核心。如果说党组的主要作用在于将党的组织体系全面嵌入各类体制内非党组织领导机关中从而形成深度嵌入行政机关的组织网络的话，(13)那么党委则侧重于一般性的政治、思想和组织领导，其直接体现就是《中国共产党地方委员会工作条例》第5条明确规定：“党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实：(一)对本地区重大问题作出决策……(三)加强对本地区宣传思想文化工作的领导，牢牢掌握意识形态工作领导权、话语权。(四)按照干部管理权限任免和管理干部……(七)动员、组织所属党组织和广大党员，团结带领群众实现党的目标任务”。这涵盖了政治领导(政治方向、政治原则、重大决策的领导)、思想领导(掌握意识形态工作领导权、话语权)、组织领导(贯彻落实党的路线、方针、政策)各个方面。 具体到政治领导上，地方党委主要是将中国共产党所特有的把方向、谋大局、定政策、促改革的功能属性顺利移植到政府体制之中，保证地方的重大决策不会受制于科层体制的保守束缚而具有正确方向、长远眼光、创新思维和全局视野。这一点对于地方法治建设事业来说尤其如此，因为“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了”，(14)同时还“必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规”。(15)上述考虑决定了在地方法治建设过程中，地方各级党委必然会成为不可或缺的力量，它可以通过适当方式对地方法治建设的相关领域、基本内容、任务分工、时间表等议题进行宏观设计，“为法治建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务、具体措施等指明具体方向”。(16)此外，地方法治建设活动中的很多事项还事关改革试验和创新，而在当代中国这样一个超大型国家中，“由于中央政府、中间政府和基层政府三者间有着辽阔的行政范围和漫长的空间距离，中央不可能事先对地方法治试验的所有相关事项进行全部规定”，(17)加之上述事项还经常超出地方党组织和领导干部的自身职权范围，或者虽然在职权范围之内但涉及关乎全局、影响广泛的重要事情。面对上述困境，《中国共产党重大事项请示报告条例》第13条规定：“党组织应当向上级党组织请示下列事项……重大改革措施、重大立法事项……出台重大创新举措，特别是遇到新情况新问题且无明文规定、需要先行先试，或者创新举措可能与现行规定相冲突、需经授权才能实施的情况……其他应当请示的重大事项”。这表明，地方党委的政治领导还体现为“请示报告”制度，即在涉及改革试验等重大事项上可以依靠党组织上下级间的组织纪律约束来有效破解改革困境，保证中央或上级党委能够在第一时间了解下级的实际情况，从而通过前者的合理决策和授权确保改革试验有序展开。
