DOI:10.16608/j.cnki.nyyj.2022.04.07 2021年2月缅甸军方宣布国家进入紧急状态，军方重新接管国家政权并组建“国家管理委员会”(The State Administration Council)，逐步建立看守政府。①由于对缅甸军方上台合法性的争议，缅甸很少得到外国或国际组织的公开承认。受西方国际制裁的影响，缅甸外交无法坚持既有中立倾向的外交传统，体现出明显的差序布局，即对不同国家表现出明显的远近亲疏。尽管缅甸看守政府外交困境重重，却仍在“左摇右摆”的状况下寻求并争取主动权。其一，缅甸并没有更加依靠于中国和印度两个邻国，而是试图与俄罗斯保持更密切的关系。其二，缅甸在乌克兰危机中没有追随西方谴责俄罗斯，也尝试通过与日本的密切往来缓和与西方的关系。其三，缅甸虽坚持自身的东盟国家认同，却有选择性地接受“东盟方式”，即便这导致其首脑和外长无法正常出席东盟峰会和外长会议。对以上“左摇右摆”的格局，既有文献主要有三种解释。第一，从地缘政治和国际格局角度来解读，如认为与俄交好是因美俄博弈加剧，美国对缅制裁将缅推向俄。②第二，从缅甸军方接权的合法性角度来阐释，即“名不正则言不顺”，故难以得到国际认同。③第三，从反抗者对缅甸军方的挑战来讨论，认为“革命运动”的复辟者们具有前全国民主联盟(后简称“民盟”)政府留下的合法性，因此通过广泛的国际动员给缅甸军方外交带来干扰。④以上解释自外而内盘点了缅甸军方接权后面临的诸多外交情境，进而构筑起理解当前缅甸外交复杂性的几条路径，但也存在解释力不足的问题。实际上，缅甸军方执政后出现“远近亲疏”的外交选择，是内外互动中产生的结果，并非其外交原则或政策的直观呈现。缅甸军方接权后出现的合法性挑战源于内部政治力量的广泛动员和国际干预的复合作用。缅甸传统不结盟外交试图与所有国家交好，但军人受反抗者“民族团结政府”的合法性挑战。缅甸军方亲近俄罗斯而“民族团结政府”依靠美国，形成了代理人竞争与大国博弈纠缠的格局，同时中、印、东盟等保持谨慎中立。本文引入国际合法性的相关概念，充分考虑国际体系和大国要素，以阐述军人何以在与反抗者进行国际合法性竞争的过程中通过内外互动保持主动权，进而解释外交差序与摇摆布局形成的合理性。 一、国际合法性：概念、来源与研究意义 合法性往往伴随着认同与服从。国内合法性的来源是政府执政的支持者，国际合法性的来源则相对模糊，这就形成了对某个政权是否“具备国际合法性”的分歧。仅就缅甸军政府而言，就有几种不同的叙事结构，比如斯坦伯格(David Steinberg)用权力、治理、绩效和同意来理解缅甸军政府的国际合法性来源，⑤但这实际上是建立在“国内合法性”基础上的，很难解释为什么缅甸军方在国内反抗情绪高涨的情境下某些时候仍能与不少国家保持稳定的关系。泰勒(Robert Taylor)等人用政治文化，例如“选举政治”及其“道义等价”作为国际合法性来源，认为军人“天然缺失”国际合法性，这也很难解释缅甸军方1988年政变后连续20年执政。⑥彼得森(Morten Pederson)、孙韵、李晨阳等用“国际承认”来界定国际合法性，⑦部分诠释了缅甸军方自上而下转型并获得国际认可的过程，但对2021年缅甸军方接权后在缺乏国际承认的情况下如何维系国际合法性就出现解释力不足的情况。本文认为，除了“国际承认”以外，还需要回归合法性的定义，找到能够衡量并解释国际合法性的其他指标，进而理解缅甸军方的外交行为。 (一)合法性与国际合法性 合法性(Legitimacy)的核心概念较为多元，⑧但在国内政治和国别研究中常指对权威统治地位、价值、绩效的认同和服从。国际合法性(International Legitimacy)是对合法性概念的外部延伸，⑨是国家间相互权力关系构成的一种共同体秩序，并以此建构国家认同、共识和制度体系。⑩克拉克(Ian Clark)用国家间关系冲突的责任与义务来界定国际合法性，认为其本质是相互政治期许。(11)西方学者过于强调国际合法性概念的规范性，而低估了国际社会无政府状态特征的影响。毕竟，国际合法性不可能建立在他国对本国政府的服从之上，只是基于某种具有软约束的国际认同而来。基于此，本文将国际合法性界定为：某个国家政权、执政者的地位及内外政策的存续得到其他国际行为体的认可，或不受其他国际行为体的干涉。 (二)国际合法性的来源与研究意义 国际合法性的来源主要是“国际承认”(recognition)和“国际共识”(consensus)。前者强调国际行为体正向支持构成的国际合法性，后者强调国际行为体反向对新政权的延续和不被颠覆形成默认性共识，可简称为“承认”和“默许”。国际承认指承认该国政权，并与其建立明确的权力义务关系。一般而言，对新兴国家或政权的承认都是法理性的，比如公开外交致电或信函，邀请该政权高官访问或参与国际多边会议。承认的反面是“不承认”，在外交场合否认某政权代表该国，或者转而承认、支持与该政权存在对立关系的反对党或叛军政权。国际共识指默许该国政权的存续和不被颠覆，而不考虑是否承认的问题。与国际承认强调“身份”(identity)不同，“共识”(consensus)被认为是对公开承认的一种有效理性替代，(12)不排除对既成事实最低限度的承认，即“默许”(acquiescence)。(13)一个新兴政权的出现，对于很多国家来说“承认”或者“不承认”都可能意味着较大的外交成本，因此很多国家宁愿选择观望、不表态和默许的方式，这就给新生政权喘息和调整的空间。随着时间的推移，即便是军人夺权后建立的过渡政权，也可以在国际共识下通过多轮外交取得谅解并逐步取得国际承认。(14) 国际合法性竞争的相关研究主要有三个意义。一是对于中小国家而言，国际合法性往往和国内合法性一样不容忽视。然而，西方理论对国际合法性的认知和应用主要局限在大国，过于强调普适性而忽略了中小国家国情。有必要重新调整适用语境并进行个案研究，以使其更加符合中小国家尤其是转型国家国情。二是对新接权者而言，国际合法性将决定其能否有一个良好的国际政治、市场、法律与舆论环境。外部力量孤立、制裁、诉讼甚至联合干涉，可间接影响该政权国内合法性。通过对国际合法性竞争的分析，有助于理解缅甸军方国内程序合法性问题与国际压力之间的关系。三是缅甸是中国高质量构建“一带一路”和共建“周边命运共同体”的重要邻国。分析和理解缅甸看守政府执政者与对手竞争国际合法性的艰难处境，理性看待其外交在差序与平衡间摇摆的选择可为中国对缅政策提供一定参考。
