中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2022)11-0075-10 “处罚与教育相结合”原则乃行政处罚之法定原则，该原则肇始于1986年《治安管理处罚条例》第4条，而后1996年《行政处罚法》和2005年《治安管理处罚法》均沿袭之。2021年《行政处罚法》第6条在保留“坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的同时，第33条第3款新增“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。教育既是处罚的前置性原则，也是其应然性目的和替代性措施：在原则层面，教育是前置性的，“不教而罚”有程序违法之虞；在目的层面，教育是应然性的，“为罚而罚”属于合目的性背离；在措施层面，教育是替代性的，“不罚不教”有违法定职责。但在实践中，囿于规范性阙如，教育往往沦为虚置。为此，从理论上确立行政教育在处罚等执法中的地位，从制度上构建行政教育的可操作性规范，充分发挥教育的儒化功能，实现处罚与教育的相得益彰，当属行政处罚等执法制度发展的内在需要。 一、行政教育措施的法律属性 教育即“指导、教诲”，现代汉语中包含“用道理说服人使照着(规则、指示、要求等)做”等含义。行政教育即行政主体在处罚等执法过程中，基于纠正违法之目的，对行为人施以训诫、批评或体验、服务等矫治活动的方式总称。行政教育的核心特征乃区别处罚等类型化行为的事实行为定位。类型化行政行为旨在调整行政机关、相对人及其他相关主体间的权利义务关系，如行政处罚是“行政机关依法对实施了违反行政法律规范的违法行为的行政管理相对人进行的法律制裁”①。而行政教育不产生此“法律上的效果”，这一法律属性显著体现在行政教育的辅助性、非制裁性、非强制性三个维度。 (一)行政教育措施的分类审视 《法治政府建设纲要(2015-2020年)》《法治政府建设纲要(2021-2025年)》皆强调说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等非强制执法手段的创新应用。行政机关在长期实践中以“处罚与教育相结合”原则为指导，为实现规制违法、维护社会秩序等行政治理目标而创新了诸多“教育”性质的措施。就其性质而言，主要包含言辞类和建议行为类两种，前者以训诫教育为主，后者包含体验教育、矫正教育等形式。 其一，训诫教育。行政机关施用频率颇高的训诫类措施，其名称与实践本身即含有诫勉、引导等教育性色彩。将“责令”“诫勉”“约谈”等广义训诫措施视为非处罚性的柔性教育，亦有利于回应因定位不清无法主张司法救济的制度争议。如《行政处罚法》第28、30、31条等规定，行政机关应当在实施行政处罚时对不予处罚的未成年人、精神病人、智力残疾人责令改正或管教。正如《公安机关办理行政案件程序规定》第157、158、172等规定，“不处罚、不执行处罚不代表没有社会危害性”，责令类行为旨在从实质层面以柔性措施完成其规制、纠正、预防行政违法的法定职责。例如，在某案件中，司法裁判明确行政机关“履行责令职责时，不应仅限于作出并送达责令通知，还应限定合理期限并应跟进责令通知的执行情况”，否则“履职行为未达到法律规定的‘责令’程度，缺乏约束力和执行力”。②尽管上述判例主要针对行政机关的内部责令行为，但同样基于职权行为的实效立场，可以此作为行政机关对外部相对人责令措施的履职参考标准。如《预防未成年人犯罪法》第41条第(一)项将训诫明确为公安机关针对存在严重不良行为未成年人的“矫治教育措施”，即有意区别于行政处罚等法律行为，更非司法强制、刑事处罚；全国妇联等七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》第8条第3款则依情节轻重，将训诫列为未构成治安管理处罚与刑事犯罪案件的执法措施。 其二，体验教育。体验教育旨在倡导相对人参与行政执法过程并承担力所能及的辅助事项，以感受良好秩序的价值与成本，实现反省与犯意规避。此教育一般是经行政机关决定、相对人同意，由违法情节轻微、依法可以不予处罚的违法行为人参与协助纠正同类、类似违法行为的活动。这在交通治理领域最为常见，如广东省梅州市“临时交通协管员”试验中，初次被查处驾乘摩托车、电动车轻微违法的，现场充当文明交通劝导员，可免予罚款。 其三，矫正教育。除体验教育外，建议行为类教育还可将场景拓展至违法查处时空之外，最典型如社区服务等矫正教育，即行政机关指定相对人前往居住的社区、街道或邻近的养老院、福利院等公益福利机构从事无偿服务，并在此过程中感受良好秩序的价值与成本，培养自身抵制再犯的意识。二战后在英美等国司法“轻刑化”趋势下，社区服务被广泛使用，这种服务适用“必须征得本人的同意，以免同禁止强制劳动的条款相抵触”，“需在闲暇时进行”。③我国《预防未成年人犯罪法》第41条第(七)项明确公安机关可将参加社会服务活动作为矫治教育；温州、南京等地也有检察院基于社区劳动、积极悔过不予起诉的探索。矫正教育的非强制性、非制裁性避免了以往劳动教养、收容教养的合法性、合理性争议，在适用上属于强度最高的教育种类，对应违法情形相对严重、训诫和体验教育效果有限、尚可不予处罚或不适宜仅施以处罚的违法行为。 (二)行政教育措施的辅助性 据《行政处罚法》第33条第3款等规定，行政教育以违法为前提，有错误才有纠正的必要，此即合理行政之要求。这反映出行政教育与其他行政行为间的差异：行政强制并不以违法的存在为必要，其主要目的在于防止不利后果的发生或促进权利义务的履行；行政命令尽管大部分基于违法行为的作出，但不以违法为前提。故行政教育的适用更多与行政处罚相联系，而由于行政教育尚未构成法定的行政行为，在复杂多样的执法情形中，其主要作为行政处罚等执法措施的辅助选择。 其一，行政教育属于行政执法的组成部分，其性质受《行政处罚法》第6条等规制，其设置在于与处罚等措施一同实现《行政处罚法》第1条所规定之宗旨。《行政处罚法》第33条第3款进一步强调教育适用，即欲通过多元执法措施实现规制违法、恢复秩序、维护公益的目的。 其二，行政教育的适用配合行政处罚之决定。教育属处罚的辅助制度，不存在“一事不二罚”限制，其适用方式较为灵活。《行政处罚法》第33条第3款将教育限定于对违法行为不予处罚的情形，但这并不意味着处罚与教育的适用泾渭分明，不处罚即教育，不教育即处罚。一方面，作为对违法的矫正与预防，教育的适用应拓展至必要的范围。在决定不予处罚的情形下，教育可单独适用；在决定直接予以处罚、不予处罚而予以教育其后又需予以处罚的情形下，行政机关可在合适的程序中配合适用教育措施；在部分案件中，行政机关认为以处罚和其他方式足以实现教育和处罚目的的，也可不予教育。另一方面，2021年《行政处罚法》首次扩充教育规定后，理论研究应保持探索空间，制度实践也需经历调试：教育主要针对相对人主观层面，对于完全不存在过错、不存在危害结果或结果轻微的情形，不存在教育的依据，应肯定对违法行为不予处罚与教育的情况。故案件调查完毕后，行政机关依据《行政处罚法》第32、33、57条等规定，存在“应处罚”“可处罚(即可不处罚)”“不应处罚”等决定，可配合作出“处罚+教育”“处罚”“不予处罚+教育”“不予处罚”等四类处理。
