新中国成立以来，行政机构设置不合理、机构膨胀得不到控制的问题在我国政府治理体系中不同程度地存在，其主要原因在于缺乏有效的法律约束机制。①改革开放以后，伴随着政府职能转变和行政管理体制改革，我国从1988年开始探索以“定职能、定机构、定人员编制”(即“三定”)的形式，对各级行政管理部门的组织设置和组织规模予以规范。②30多年来，在我国深化行政管理体制改革过程中，“三定”规定一直扮演着规范各级行政管理部门职能履行和控制其组织规模的重要角色。但是，“三定”规定的法律性质及其效力的问题，却至今尚未得到妥善解决。 “三定”规定是法吗？这个问题看似简单，实则非常复杂，又令人纠结。一方面，“三定”规定作为一种约束行政管理部门的组织制度，并不属于行政法规、部门规章等狭义的行政立法范畴，这就不难得出“三定”规定不是“法”的判断。另一方面，在实践当中，“三定”规定却又一直充当行政管理部门职能履行、内部机构设置和人员编制管理的重要依据，其现实功能与制度地位之间显然并不匹配。这正是这一问题令人纠结之处，因为无论是从“三定”规定的制度功能看，还是从“三定”规定的规范性内容看，似乎都很难说它与正式的行政立法有什么区别。多年以来，“三定”规定在实践中变更频繁，不仅出现了从“方案”到“规定”的名称之变，还出现了从行政机关制定发布到党政联合制定发布的主体之变。而在立法上，我国行政组织立法长期处于迟滞状态，相对粗略的几部行政组织立法作业难以支撑实践中更为细化的组织管理需要，以行政管理法(行为法)为主导的立法模式也难以将“三定”规定这一特殊的组织制度纳入其中。由于“三定”规定并非一种外部行政的制度，所以并未获得理论界足够的学术关照。③即使有部分学者注意到“三定”规定存在的上述问题，往往也只是简单论及，缺乏对“三定”规定法律性质及效力的深入探讨。④以上种种，致使“三定”规定的法律性质及其效力的研究课题被长期搁置。 2018年中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……增强‘三定’规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定”，同时还明确提出了“研究制定机构编制法”的立法任务。由此来看，作为一种经过30余年探索实践的行政组织手段，“三定”规定还将继续在行政组织管理过程中发挥其重要作用。随着新时代法治政府建设的深入推进，“三定”规定的法律性质及其效力，已经成为我国行政组织法治建设中亟须解决的重要问题。这里不仅涉及如何认识行政管理部门职能配置、内部机构设置和人员编制确定之间的关系问题，同时也涉及行政管理部门职权取得的合法性。在此意义上，从行政法学尤其是行政组织法学的角度准确界定“三定”规定的法律性质及其效力，无疑能够促进我国行政组织法治从制度经验向理论建构的转化。 基于以上考虑，本文将首先从我国中央政府部门组织法的历史变迁入手，梳理“三定”规定的制度沿革与现实状况，接着通过剖析学界有关“三定”规定法律性质的主要观点及其理由，指出现有研究对该问题的认识局限，进而基于机构设置行为的法律特性论证“三定”规定的法律性质，最后分析“三定”规定的效力类型。值得说明的是，“三定”规定在我国最先被适用于国务院各部门，后来逐渐向地方政府部门、事业单位、检察机关等推广应用。相较而言，国务院部门的“三定”规定更为成熟，更有利于开展研究。因此，本文主要研究中央政府部门即国务院部门的“三定”规定，仅在涉及特定问题时以地方政府部门的“三定”规定举例说明，也不再讨论非行政机关的情况。“三定”规定在沿革过程中更迭频繁，学界对之称呼多有不一，基于论述便利的考虑，下文除援引相关文献时仍照其原有表述外，其余多采“三定”规定称谓，酌用“三定”制度提法。 二、“三定”规定的制度沿革 欲知其实，必溯其史。在探究“三定”规定的法律性质之前，有必要先对“三定”制度的产生与沿革做必要的整理，弄清楚在“三定”制度产生以前，我国行政组织立法是什么样的，“三定”制度产生的历史背景是什么，在制度发展的过程中出现了何种变化，以及目前“三定”制度的主要内容。 (一)1982年以前的行政组织立法 1949年以前，我们党就已通过“组织规程”的形式对行政组织进行规范。组织规程作为对行政组织及其工作流程进行规定的立法形式的统称，在抗日战争时期的陕甘宁边区和解放战争时期的地方行政组织立法中多有运用，如《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》(1939年)、《河南省人民政府暂行组织规程》(1949年6月)等。新中国成立之际制定的《中央人民政府组织法》和《政务院及所属各机关组织通则》，主要从组织立法权和立法形式两个方面对中央行政机关的组织立法进行了重新调整。《中央人民政府组织法》第21条规定：“政务院及各委、部、会、院、署、行、厅的组织条例，由中央人民政府委员会制定或批准之。”第22条规定：“各委、部、会、院、署、行、厅，于必要时，得由中央人民政府委员会决议增加，减少，或合并之。”⑤《政务院及所属各机关组织通则》第1条规定：“政务院及其所属各机关(包括各委、部、会、院、署、行、厅等)的组织规程，依据中央人民政府组织法第二十一条之规定统称组织条例。”⑥遗憾的是，这种组织立法权的配置模式在实践中并未得以完全贯彻，除1949年《政务院及所属各机关组织通则》系由中央人民政府委员会批准外，此后的政务院各部门试行组织条例或组织通则均由政务院主导制定而直接试行。⑦从形式上看，在1949年至1954年的“共同纲领”时期，中央行政机关的组织立法主要由组织法、组织通则和组织条例构成。其中，组织法除前述《中央人民政府组织法》(1949年)外，还有《暂行海关法》(1951年)；组织通则仅有一部，即前述《政务院及所属各机关组织通则》(1949年)，扮演了政务院组织基本法的角色；组织条例主要有《海关总署试行组织条例》(1949年)和《政务院人民监察委员会试行组织条例》(1950年)。⑧
