近年来，政府权责清单制度的重要意义已在理论和实践中获得基本共识。譬如，有学者将其盛赞为“中国试图给出的建构现代政府的重要方案”或概括为“法治政府建设的基本举措”，①《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》也进一步强调“全面实行政府权责清单制度，推动各级政府高效履职尽责”。值得警惕的是，在依法行政之外，地方行政机关已发展出与之类似的表达，诸如“按照权责清单行使职权”“按照清单依法行使权力和承担责任”“遵守权力清单和责任清单，不得在公开的清单之外行使行政权力”。②同时，中央行政机关也有类似要求，例如，国家实行行政许可清单管理制度，将依法设定的行政许可事项全部纳入清单管理，清单之外一律不得违法实施行政许可。③我们可以将依据权力清单、责任清单或权责清单从事行政活动的表达形式简称为“依清单行政”。 在实践中，行政机关不仅存在“依清单行政”的做法，而且此做法已被纳入司法审查的视野。④需要追问的是，“依清单行政”与依法行政是什么关系？进言之，“依清单行政”是否有别于依法行政而独立存在，甚至能否替代依法行政？倘若对这些问题不予解释和回应，那么，“依清单行政”将在法治框架下名正言顺，从而出现依法行政与“依清单行政”并举的局面，进而，依法行政或“依清单行政”将成为行政机关的可选项。 化解上述问题的着力点在于如何理解“依清单行政”，尤其是如何定位“依清单行政”和依法行政之间的关系。遗憾的是，经过梳理文献不难发现，尽管“依清单行政”已被作为独立的概念范畴纳入理论研究视野，⑤但是，公法学界尚未给出兼具系统性和深层次的富有解释力的理论范式，这也直接影响我们有效辨明“依清单行政”与依法行政的关系。为了正本清源，笔者尝试从概念范畴、基本性质和规范效力三个维度对“依清单行政”加以法理检视和制度省思，以期获知其存在的正当性和合法性，从而在法治框架下安置其容身之所。 一、“依清单行政”概念的明确性辨正 “依法行政”已然成为共识性的概念范畴，不过，“依法行政”作为理论界和实务界的惯常性表达，可追溯至2001年，⑥尤其是在《立法法》实施之后，因《立法法》对“法”的内涵和外延有了清晰界定，依法行政的概念也得以明确。同理，在逻辑上，与之类似，“依清单行政”是否也可以因清单的内涵和外延的确立而明确？但是事实并非如此。这是因为，与“法”来源的单一性和确定性——《立法法》确立的法律、法规、规章不同，清单来源具有二元化和不确定性，二元化主要是指清单来源于权力清单和责任清单。正是因为清单来源的二元化，使清单的意涵不仅丰富，而且具有不确定性。也正是其不确定性的客观存在，直接影响到难以将“依清单行政”证立为一个独立范畴。 不确定性包括两层意思：一是，在意涵上，作为清单两大构成要素的权力清单和责任清单各自具有不确定性；二是，除了承继权力清单和责任清单的不确定性之外，权责清单内在逻辑的自洽性和内在结构的统一性，也具有不确定性。值得一提的是，权责清单并不是自生成之初就作为独立的概念范畴存在的，而是有一个较为漫长演进发展的过程，大致生成路径是“权力清单—责任清单—权责清单”。 (一)权力清单的生成及其概念的问题 在现有可查的文献中，可以看到，权力清单发端于2005年河北省邯郸市依据《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》出具的政府权力清单，随后，这一做法被安徽、四川、贵州、江苏等地借鉴和推广。权力清单在全国得以推广要追溯至2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》规定：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，这也是在党和国家决策部署中首次使用“权力清单”。围绕权力清单，作为中央顶层制度设计的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发[2015]21号，以下简称《指导意见》)和《关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》(国办发[2015]92号)被相继制定出来。 在理论上，学术界基本认同权力清单的“晒权”和“控权”的功能表达。⑦不过，在权力清单的构成要素上存有分歧。譬如，有学者将权力清单定位为行政职能的列举，认为“权力清单是指通过一个文本(该文本或者是正式的规范文本，或者是非正式的内部文本)，对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴和各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至作为一个机构所享有的职能范畴予以明确列举并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本”。⑧与之不同，有学者将责任事项及流程纳入其中，认为权力清单制度是“政府及其职能部门依法以清单公开的形式对行政权力事项进行清理，锁定职权边界、责任及流程的一种权力制约机制”。⑨因此，权力清单的构成要素除了行政职权，是否包括责任事项及流程等其他内容，在理论上尚未达成共识。 在实践上，《指导意见》已然对权力清单下了定义，即“各项职权的名称、编码、类型、依据、行政主体、流程图和监督方式”的清单，可见，权力清单的核心构成要素为行政职权。遗憾的是，“职权”的外延存在不周延性。这是因为，虽然《指导意见》将“职权”的外延明确规定为“9+X”的结构模式，⑩但是，该模式存在结构性缺陷。换言之，作为“X”的其他类别的分类方式，只是给出了一个兜底性规定，并未给出判定其他行政职权的标准。那么，作为核心构成要素“职权”的不周延性也会导致权力清单概念的不周延。
