一、问题的缘起 行政机关是否依宪行使职权与推进合宪性审查工作息息相关。在立法阶段，大量的法律议案由国务院各部委牵头组织起草，再由国务院报全国人大常委会审议。若行政机关起草法律议案时严格依据宪法，将大大降低法律草案违宪的概率。在司法阶段，行政复议和信访受理的案件均可能涉及合宪性争议。但大量的案源并未激活国务院提请合宪性审查的权力，直到2021年12月国务院才首次提请全国人大常委会作合宪性审查。若在行政司法中建立筛选合宪性争议并上报国务院的机制，这将可能成为法院之外另一条夯实我国具体合宪性审查的路径。在执法阶段，行政机关的执法目的本是维护公共利益、保障公民基本权利。但行政机关为了达成行政目的，往往忽视执法依据的立法目的，于是发生一系列侵害基本权利的事件，如“孙志刚事件”①“天价信息处理费”②以及疫情期间“西安孕妇流产事件”③等。若行政机关行使职权时增加合宪性考量，不仅可以降低行政执法中“政策扭曲”④的概率，而且能够驱动行政机关积极“依宪行政”。 宪法的终极有效性并不是一个宪法问题，而是一个政治学和社会学的问题。⑤我国建设合宪性审查制度，除了考虑法律方面的功能，还必须关照政治方面的功能。⑥无论从我国国情出发，还是立足于中国宪法文本的规范立场，“中国共产党的领导”都是健全我国合宪性审查制度时一个不可忽略的重要常量。在党的集中统一领导下，党组织和对应的政府体系融合成了具有中国特色的“党政体制”。⑦行政机关也因此与执政党不可分割地关联在一起。早已有学者从全国人大的视角提出了“立法嵌入理论”，即全国人大常委会通过将其自身嵌入到执政党的组织之中以及与强大的行政系统开展合作并寻求其支持，从而实现权力的成长和拓展。⑧“立法嵌入理论”符合中国的政治实践，同时也为完善中国合宪性审查机制提供了思路，即依托“党政体制”借助行政机关的机构能力完善我国的合宪性审查制度。中国已经确立以全国人大及其常委会为中心的合宪性审查制度，因此，机制设计必须确保行政机关不能取代全国人大及其常委会行使合宪性审查的权力。行政机关只能在行使职权的过程中充分考虑合宪性问题，以辅助的形式推进合宪性审查工作。 二、合宪性审查权力与职能的分离 合宪性审查指特定机关依据一定的法定程序对公共权力的行为(主要是规范性法律文件)是否符合宪法进行判断并作出相应处置的活动或制度。⑨根据《宪法》第62条和第67条，全国人大及其常委会是享有合宪性审查权的明确主体。有学者由此认为，除了聚焦全国人大及其常委会的合宪性审查这一核心领域，其他制度建构层面的努力均暂无意义。⑩本文并非尝试制度重构，而是在现有的政治和法制基础上，借助行政机关的能力辅助全国人大及其常委会推进合宪性审查工作。本文首先将根据中国宪法的基本原则证成合宪性审查权力和职能可以分属不同的主体，为行政机关发挥合宪性审查辅助职能提供空间。 (一)合宪性审查的权力 人民主权是现代国家政治正当性的根据。从清末以来，受启蒙思想家的影响，中国逐渐引入了源自英国的议会主权理念，并将其作为民主政治的核心原则。(11)1954年《宪法》无论是制宪过程还是宪法的内容都充分体现了民主，其不仅宣布一切权力属于人民，而且规定了实现其权力的各种形式和具体保障制度。1982年《宪法》更是坚持和完善了人民代表大会制度，使民主成为我国宪法制度的基础和核心内容。(12)彭真曾概括：“在我国，人民，只有人民，才是国家社会的主人。……‘中华人民共和国一切权力属于人民。’这是我国国家制度的核心内容和根本准则。”(13)民主是我国合宪性审查制度的正当性基础，由此决定了我国正在建构一个由代议机关主导的合宪性审查体制。将合宪性审查的权力通过宪法赋予全国人大及其常委会也是“议行合一”结构使然。董必武曾提出“我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府”。(14)“议行合一”强调代议机关的最高地位，同时否定西方的三权分立原则。因此，全国人大毋庸置疑是合宪性审查的权力主体。 2018年修宪之后有学者基于中国宪法文本提出，中国共产党也应该是合宪性审查权的权力主体。例如，李忠夏教授在分析“中国特色社会主义”的宪法结构时，提出执政党与全国人大之间形成了“人民民主二元代表结构”。1982年《宪法》确立的国家根本政治决断机制是通过“中国共产党—全国人大”的二元结构塑造的。(15)刘连泰教授在其文中明确指出：“中国共产党享有概括的合宪性审查权是中国共产党领导的必然结果，中国合宪性审查制度必须以此为原点展开。”“在中国特色社会主义宪法体制下，全国人大及其常委会享有列举的合宪性审查权，与中国政体相关；中共中央享有概括的合宪性审查权，与中国特色社会主义的本质特征相应。”(16)的确，上述观点充分考虑了构建我国合宪性审查机制的政治条件。但需要指出的是，人民代表大会制度要求执政党不得轻易越过全国人大直接行使权力，而是要领导和保证人民行使国家权力。(17)刘连泰教授在文中也认为，中国共产党只能通过对相关机构的指导和建议来行使合宪性审查权。(18)党享有的合宪性审查权是学者对宪法规范的一种解读，而全国人大享有的合宪性审查权由宪法直接规定。因此，即使党享有概括的合宪性审查权，关于合宪性争议的最终决定权仍归属于全国人大。这种理解与中国共产党的自我定位也是契合的——“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民”。(19)
