中图分类号：G640；G649.21 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2022)07-0022-07 近40年来，中国高等教育经历了从管理体制改革到治理现代化两大主题的变换，这是一个与时俱进的发展过程。然而，中国高等教育治理现代化的命题是在管理体制改革尚未完成的情况下提出的，因此，在当前探讨高等教育治理现代化时就不能回避管理体制改革问题，而要将二者置于国家治理现代化的大背景下作为同一个时代命题来考察。 一、未竟的高等教育管理体制改革 中国高等教育管理体制的核心问题是政府与高校的关系，也就是政府的管理职能及管理方式问题。早在1988年，汪永铨就将这个问题表述为政府“管什么”和“如何管”的问题。[1]20世纪80年代中期以来，中国高等教育管理体制改革至少已经进行了三轮，至今尚未完成，仍然在路上。 1.三轮改革的得失 中国高等教育在1950年确立了“集中统一”的管理体制[2]，其主要特征是权力集中于政府部门，全国高等教育按照政府的统一计划予以实施。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，拉开了第一轮高等教育管理体制改革的帷幕。该文件指出，“高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”，“扩大高等学校的办学自主权”，矛头直指集中统一的体制以及“政府有关部门统得过死”“统得过多”的弊端。次年国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》，具体规定了政府部门管理高等教育的主要职责以及高校的管理权限，随后推出了相应的改革举措。这一轮改革功在拉开了高等教育管理体制改革的大幕，然而在20世纪80年代末由于政治风波的影响不得不中断，失之于半途而废。 第二轮改革从20世纪90年代初到21世纪初。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》再次提出，“改革包得过多、统得过死的体制”，改革“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门”的关系。然而，改革的实际进程并未按照这三层关系层层推进，而是避开了第一层，径直在第二、三层关系上推行高校的划转、合并和共建。这一轮办学体制改革的成效显著，“打破了条块分割、重复办学的局面，实现了优势互补、教育资源的合理重组、配置和充分利用”[3]；经验之一是“酝酿成熟，一步到位”[4]。很显然，没有强有力的行政手段，无论如何是不可能一步到位的。但正是由于运用了这只强有力的“行政之手”自上而下地推行，所以这一轮办学体制改革不仅未能触及管理体制的核心问题，反而在一定程度上助长了“行政之手”的力量，与管理体制改革大异其趣。这一轮改革得在办学体制的调整，失之于管理体制改革目标的偏离。 第三轮改革始于2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再次提出要“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革”“克服行政化倾向”形成“管办分离、政事分开、统筹协调、规范有序”的管理体制。这一轮改革的主要举措是放权和减少行政审批事项，先后“取消或下放了”包括“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”“国家重点学科审批”等在内的多项行政审批[5]，并将自主招生、教师职称评聘、绩效工资、人才引进、校内机构设置等事权相继下放给高校，实属不易。然而有限的放权只是管理体制改革的一个局部，并不具有整体意义。这一轮改革中，在高校层面还进行了现代大学制度改革试点。如果把这个试点看作是一种“基层改革”，那么按照伯顿·克拉克的理论，“基层改革”也不失为一条有效的改革途径[6]，因为通过基层改革可以形成自下而上的作用机制，也有可能触动整体。但这个试点却采取了项目制的方式，由高校按照自己对现代大学制度的理解自行申报作为改革试点。由于缺少顶层设计，各校申报的试点方案名目繁多，其中许多方案不仅偏离了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对现代大学制度的界定，而且南辕北辙的也不鲜见。[7]这些试点最后大多不了了之，也是势所必然。第三轮改革得在下放了某些权力，失之于缺少顶层设计和整体推动。 随着国家行政管理体制“放管服”改革的推进，2017年教育部等五部门发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出要“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权”。这项改革目前仍在进行中，尚需时日以观后效。 2.自我改革之难 30多年来中共中央、国务院颁发的各项政策文件，对高等教育管理体制改革目标的表述都很明确，指向也都很分明。然而，三轮改革实际上都由政府主管部门具体实施，这就等于改革的对象同时又是改革的操作手，改革也就变成了政府部门的自我改革。行政部门原本都有自己的“工具理性”和“价值理性”，倾向于利己的“有意义的社会行动”[8]，倾向于实现部门权力和利益最大化。要行政部门进行自我改革，难度之大可想而知。这就不难理解，为什么由国家确定的高等教育改革目标在进入行政部门的操作层面时，往往会出现某种程度的衰减和变换，以至于改革的目标发生偏移。比较典型的例子是，1995年国家教委制定的作为《中国教育改革和发展纲要》实施方案的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，其中提出的高等教育“管理体制改革目标”是：“争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。”[9]显而易见，它跳过了《中国教育改革和发展纲要》所述“三层关系”的第一层，也就是政府与高校的关系，而将“管理体制改革”直接导向作为办学体制改革的第二、三层，管理体制改革目标的偏移也就不可避免了。
