DOI:10.16382/j.cnki.1000-5560.2022.10.004 一、引言：中国高等教育规模高速扩张的动因是什么？ 根据最新公布的全国教育事业统计公报，截至2021年全国共有普通高校2756所，各种形式的高等教育在学总规模达到4430万人，高等教育毛入学率为57.8％，标志着我国建成了世界上最大规模的高等教育体系。在全国普通高等学校名单中，除去中央部(委)直属的国家重点大学外，地方大学共2638所(刘晖，2008，第24页)，占全国普通高校总数的95.72％；其中，直属地方政府部门的公立大学1864所，占地方大学比例70.66％。可见，作为我国高等教育发展的生力军，地方大学的蓬勃发展加速了高等教育的地方化趋势，快速且持续地推动着中国高等教育规模的扩张。在世界各国高等教育发展史上，美国花费了30年才实现高等教育普及化的目标；而英国、日本等欧亚发达国家从20世纪60年代完成高等教育大众化到21世纪初进入普及化阶段，花费了40年甚至更长时间(别敦荣，易梦春，2019)。我国自2002年提出从高等教育大众化迈向高等教育普及化的目标算起，只用了18年。那么，到底是什么力量支撑着中国高等教育规模的高速发展？为什么地方政府有如此强烈的动机扩大高等教育规模？或者说高等教育地方化背后的逻辑是什么？这也是本文将要探讨的几个关键问题。 高等教育发展的外部规律强调一国的社会、经济、政治、文化环境对高等教育发展的影响(潘懋元，王伟廉，2013，第30-31页)，相关研究也据此对中国高等教育规模扩张的关系效应进行了分析。有研究者基于制度学视角，认为中国高等教育规模扩张的动力机制是地方政府提高毛入学率的需要(阎凤桥，毛丹，2013)，有人则从高等教育适龄人口和经济发展需求层面探讨了中国高等教育规模扩张的必要性和可行性(李硕豪，李文平，2013)。有研究者解析了经费投入对区域高等教育规模扩张的正向效应，认为中国高等教育规模的高速扩张源于政府财政投入的增加(方芳，刘泽云，2019)；有人则基于供需关系的视角，认为高等教育人才需求与供给关系的动态平衡是中国高等教育规模持续扩大的动因(赵庆年，曾浩泓，2020)。这些已有研究基于宏观理论或微观实证，关注经济发展水平、受教育意愿与高等教育规模扩张之间的关系，要么囿于抽象层次的理论阐述，要么忽视了教育经费投入、毛入学率等指标与高等教育规模的多重共线性关系，仍然没有充分地回答为什么地方政府有如此强烈的动力增加高等教育财政投入、提高高等教育毛入学率等问题。因此，这些研究很难为中国高等教育规模高速扩张的动因提供充分的、富有学理和逻辑区分度的解释。 高等教育政治学研究表明，高等教育在各国、各时期都受到不同程度的控制，因为在高等教育系统内外，真正的“利益”总是多重的(克拉克，2001，第284页)。中国高等教育发展与转型的历史进程也植根于中国社会，是中国政治变革、政策改革的结果，它遵循多重政治逻辑，通过不同的“利益”诉求表现出来。本文的基本立论是：中国高等教育规模的高速扩张是地方政府间“因竞争而增长”的博弈结果。地方政府在“财政分权”制度下获得当地社会建设事项的资源调配能力的同时，中央政府通过自上而下的人事任免权“把激励搞对”，促成了“竞争型政府”的成型。因此，当政绩观从“唯GDP”转向“科学发展、治理成效”时，高等教育事业建设成为社会公共治理的重要考核指标之一，倒逼着地方政府将“高等教育规模指标”带进“晋升锦标赛”与“标尺竞争”的博弈过程中。这一博弈在内部表现为各级地方政府官员的考核、晋升与公共治理绩效挂钩的“晋升锦标赛”，在外部表现为地方政府围绕高等教育事业建设的“标尺竞争”(对高等教育的价值认同、增加高等教育经费支出)。博弈带来的结果一方面是加剧了高等教育的地方化趋势，另一方面也推动了中国高等教育规模的高速扩张，在此过程中，初步形成了颇具特色的中国高等教育发展模式。这个模式快速地、有效地、较高质量地完成了中国高等教育从大众化向普及化的过渡，积累了大量的有益经验和“地方性知识”。但由于中国国情和政治体制的原因，中国高等教育的发展模式有别于西方国家。为此，本文以“竞争型政府”为理论基础，解析地方高等教育规模扩张的动因，并结合2004-2018年省际面板数据，为中国高等教育规模扩张提供实证逻辑，从中透析中国高等教育发展的地方化趋势，进而为中国高等教育规模的高速发展提供一种更加具有说服力的学理化解释。在此基础上，本文最后还探讨了中国高等教育普及化阶段的教育治理体系、治理能力现代化面临的挑战和发展路径。 二、文献基础与理论框架：因竞争而增长 (一)中国式财政分权与竞争型政府的成型 从广义上讲，财政分权(Fiscal Decentralization)是世界各国财政体制改革的共同选择，指的是中央政府将财政控制权转交给地方政府(林毅夫，刘志强，2000)。改革开放后，中央政府以“分灶吃饭”的方法进行财政包干，以“甩包袱”的形式下放财权和事权，转移财政压力(谷成，2009)。财政包干制会使中央与地方之间围绕“财政承包合同”讨价还价，不可避免地导致中央财政份额减少，使中央政府难以正常履行职能。于是，在1994年以后中央政府开始进行分税制改革，根据事权与财权相结合的原则划分税种，将税收分为中央固定收入、地方固定收入及由中央与地方共享收入三类。中央政府在保证财政收入的同时，赋予地方政府“剩余索取权”①，使地方政府财政收支与地方经济发展挂钩，其结果是地方政府成为地区经济发展收益的固定分享者。当地方政府的支出越来越受制于地方财政收入时，地方政府就有更大的热情致力于地方经济建设与财政竞争(张军，周黎安，2007)。
