行政行为理论是行政法总论的理论支点，该理论将行政机关开展的活动抽象化为“行政行为”概念，将之类型化，进入“行政行为”范围内的行政活动需要接受行政法所设定的各种要件和程序的控制，服从制定法的约束，从而实现无法律即无行政和依法律行政的目的。当然，在新公共行政背景下产生的政府规制、公私合作等现象中，行政主体实施的诸多行为不具备传统行政行为的全部构成要件，行政行为理论也无法回应复杂社会环境下行政活动过程的合法性控制问题，这使其行政法总论理论支点地位备受质疑。为应对行政法治建设需要，有效规范各种类型的行政活动，行政法学有必要扩大行政行为所能够覆盖的行政活动范围，延伸行政行为的时间跨度，强化其合法性评价方法的评价密度，形成一套既契合中国行政法实践又具有高度逻辑严密性的理论体系。 一、行政行为理论的地位 行政行为理论源于奥托·迈耶的行政行为形式论，其将复杂多样的行政活动进行归纳并类型化而形成行政处罚、行政许可等诸多行为形式，建构“行政行为”这一概念，用以指代行政机关依其权力实施的社会管理活动。①至此，“行政行为”这一概念成为行政法总论理论大厦的支点。 (一)行政法体系化的“中轴”地位 就行政法的整体构造而言，行政行为理论以行政行为法为中心展开其理论体系的建构：从“行政行为”概念向前延伸，提炼“行政主体”概念，进而将行政主体理论纳入其研究范围，研究行政机关之构造、职权、相互间关系、组成人员等问题。“行为”与“程序”具有逻辑联系，公权力行为需要依法律规定的程序开展。据此，行政行为理论将行政程序纳入其理论体系，研究行政权展开的步骤和流程，更把公民参与作为开放政府和透明行政的核心要素。“行为”的逻辑后果是“责任”，“行为”作用于社会关系所产生的逻辑结果当然由行为人负担。据此，行政法总论体系把行政责任法纳入其研究范围；基于责任实现的需要，追究责任的程序即行政复议程序和行政诉讼程序自然也须进入行政法总论之研究范围。概言之，行政法总论在提炼行政行为概念的基础上，通过行政行为概念与行政主体、行政程序、行政责任等概念之逻辑关系而将行政主体、行政程序和行政责任等纳入其研究范围，形成以行政行为理论为核心，由行政主体理论、行政程序理论、行政责任理论构成的行政法总论体系，并形成由行政主体法、行政行为法、行政救济法构成的法规范体系，最终完成行政法之体系化的任务。“中国行政法学上的任何一个概念都可以从行政行为上找到起点和归宿。”② (二)行政法治的“支点”地位 依法行政原则作为一项法律原则，其只有转化为具体的制度安排，才有可能真正发挥行政权控制的作用，行政行为理论在其中充当行政权控制的“总闸”。其一，行政行为形式理论要求行政权以行政行为形式为表现形态，行政机关欲使其权力影响相对人，权力的行使必借助“行政行为”这一活动形式。③行政行为是行政机关与相对人之间的隔离装置，行政机关在相对人面前不再具有高高在上的地位，不能将带有强制性的行政权力直接加诸相对人身上，而只能通过“行政行为”这一渠道作用于相对人，减少了行政权力运用的恣意性，将行政权力对公民权利的负面影响降到法律准许的范围内。其二，行政行为类型理论将实践中大量、反复出现且具有相同形式特征的行政行为归纳为行政行为类型，不同行为类型共同构成了行政行为的类型体系，④进而要求行政机关必须选择一种已经被法律所固化的行政行为类型开展行政管理活动。行政行为的具体类型有行政处罚、行政许可、行政征收等，行政机关在面对特定行政任务时，需要考察行政目的和可能受到影响的公民权利，进而选择对相对人影响最小的行为形式实现其目的。其三，行政行为合法性要件理论归纳了合法行政行为所要具备的要件，一般包括权限、内容、程序和形式等，⑤这些一般性的合法性要件与立足许可、强制、处罚等具体行为之特殊性而提炼的特殊合法性要件结合，体现于法律规范当中，成为行政机关实施行政行为须满足的基本要求。总之，行政行为理论设计了行政权控制的三个环节：行政行为形式、类型和合法性要件，行政法通过此三方面内容的建构实现了对行政权的控制。“法律对行政的控制”演化为“通过行政行为的行政权控制”。 (三)司法审查的“标的”地位 借助行政行为理论，行政法总论通过“行政行为合法性审查”的制度设定确保法官接受制定法拘束。 1.行政行为概念是法官依托制定法展开合法性审查的通道。《行政诉讼法》第6条在设定司法审查之合法性限度的同时也表明行政诉讼审查对象为行政行为。此条规定实际上内含行政行为理论对法官接受制定法拘束之要求。“行政行为”是连接行政实体法、行政程序法与行政诉讼法的桥梁，行政行为的本质在于对相对人权利义务造成实质影响，只有成熟的行政行为方可受到司法质疑。⑥《行政诉讼法》将行政诉讼的审查对象限定为行政行为，而行政实体法与行政程序法主要通过对行政行为的控制而实现对行政权的控制。此时，法官以行政行为为审查对象，当然需要依托实体法与程序法的规定对行政行为之合法性展开评判，行政行为据此成为连接法官与制定法的桥梁。
