行政备案职责的理论证成与体系构建

       【中图分类号】DF31 【文献标识码】A

       【文章编号】1002-6274(2022)06-013-13

       一、行政备案职责：一个隐落的行政法问题

       行政备案是指行政机关为了加强行政监督管理，依法要求行政相对人报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档备查的程序性事实行为和行政法律制度。[1]行政备案的类型多元，根据行政机关在进行备案时对备案材料的审查标准不同，可以区分为告知性备案与审查性备案；根据备案审查的阶段不同，可以区分为事前备案与事后备案。行政备案不是典型的“行政行为”，并且囿于备案管理规范的缺失或模糊、行政备案的程序行为属性等原因，行政备案中行政主体的职责并不明晰。对于相对人提交备案材料后，行政主体是否有职责进行后续处理，实践中也认识不一。大部分备案管理规范更侧重于赋予行政主体备案管理权，细致规定行政相对人的备案义务，而对行政主体的备案职责则语焉不详。由于法定职责的缺失，行政主体在备案管理过程中容易出现不作为和乱作为的现象，从而影响行政备案的实际效果。学界已有研究主要围绕行政备案的性质、分类、边界、实践反思等问题展开，①但对行政主体的备案义务仍关注不足。因此，在“深入开展行政备案规范管理改革试点，研究解决行政备案管理面临的突出问题”②的背景下，明确行政主体在行政备案中的职责极具现实和理论意义。

       当前，我国法律、行政法规层面统一的行政备案立法缺失，现行有关备案的规定较为零散、效力层级低。虽然在有关法律或行政法规中会提及备案，但有关备案如何进行以及行政主体有无职责等，通常由相应规章或规范性文件予以完善和落实。根据北大法宝法律法规数据库的统计，目前总共有25份部门行政规章、6份地方政府规章、91份部门规范性文件、1021份地方规范性文件专门对法律法规设定的备案事项予以配套细化。③例如，《中华人民共和国中医药法》(下称《中医药法》)第14条规定举办中医诊所实行备案管理，但相对人的备案信息报送、行政主体的备案接收、审查与监督等职责规定依赖于《中医药诊所备案管理暂行办法》的具体规定。整体而言，当前行政备案的法治化程度较低，行政主体在行政备案中的职责与法律责任规定尚缺乏有效的法律规制。[2]P54-60除了31份行政规章外，当前行政主体的备案职责大部分由其他规范性文件予以调整。

      

       风险社会与监管国家的崛起，引发了行政法学领域的信息转向，公共行为者与公民之间的信息关系成为全新研究领域的对象。[3]P91行政备案目的在于尽可能全面掌握监管对象的各类信息，行政主体需通过履行备案职责实现其行政职能，以便开展后续的事中事后监管。本文拟在梳理行政主体备案职责的规范现状基础上，对行政主体备案职责体系的制度原理、实践困境与规范构造展开研究，明晰行政主体在行政备案中的接收、审查、监督检查和说明理由等职责。

       二、行政主体备案职责的理论证成

       通过前述的分析可知，我国现行法律规范体系对行政主体的备案职责缺乏统一明确的规定。那么是否意味着备案管理规范仅要求行政相对人履行备案信息报送义务，而行政主体只需履行笼统的“存档备查”职权、“一备了之”即可呢?要从根本上回应这些问题，必须探明行政主体备案职责的理论根据。

       (一)范畴确立：作为行政职责构成的备案职责

       在深化行政审批改革、优化营商环境的背景下，行政主体备案职责的理论构造维度体现为：形式上为行政职权，实质上为行政职责。权力与责任是一对基本理论范畴，也是现代行政国家权力配置的基本框架。按照“权责一致”理念，行政职权和行政职责具有不可分割性和对应性，有行政备案职权必然同时有行政备案职责，这是权责统一的体现。但二者仍存在如下区别：一是价值属性不同，职权的提法更侧重于高权行政思维，而职责更倾向于服务行政思维。二是依据不同，职权的行使遵循职权法定原则，主要来自宪法、法律、法规和规章的授权，而职责的依据广泛，在过往的司法实践中，行政惯例、行政合同等设定的义务也能成为行政主体法定职责的来源。[4]P165三是作为义务的来源不同，以行政职责为代表的义务性规范构成行政作为义务的直接来源，以行政职权为代表的授权性规范属于行政作为义务的间接来源。[5]P96随着给付国家、服务行政的到来，职权职责化成为秩序行政向服务行政转型中的必然趋势，权力以职责的形式发挥作用将会有更加广阔的行政空间。[6]

       作为信息规制工具，行政备案旨在为交易主体或规制机构提供决策信息以改善决策质量。[7]对于行政主体而言，行政备案一方面是行政决策的参考，另一方面，行政备案获取的信息往往是后续监管的基础。[8]行政主体的备案职权构造体现出行政备案的政府监管工具属性，实践中多通过授权性规范条款明确行政主体的备案职权，构成行政主体职责的间接来源。行政备案职权的实质构造为备案职责，主要体现为行政主体在备案材料接收、处理、后续监督过程中的作为义务。司法实践中，法院更多的是从备案管理职责规范出发，逐一审查行政备案程序中，行政主体是否尽到对备案材料的形式完备性审查、是否出具备案证明等作为义务。④易言之，行政备案管理过程中，政府监管的重心应当从“职权本位”向“职责本位”转型：强调基于权力所生的义务与责任、责任重于资格或地位，激活和强化权力所蕴含的协商、合作、说服等理念，变基于职权支配力的管理为基于职责驱动力的服务。[9]行政备案管理事项涉及多样化的社会服务，需要行政主体在“积极履行备案职责”导向下，更好地发挥行政备案在放宽市场准入资格、缓和行政监管和加强事中事后监管的功能。