随着国家治理体系和治理能力现代化建设的深入，作为核心治理手段的行政执法，其权力基础和执法形态也日益呈现多元化，尤其是在我国行政执法权下沉改革的背景下，在行政机关之外，由法律法规授权的组织和行政机关委托的主体行使执法权的情形愈发普遍。可以说，行政授权与行政委托属于最典型的行政权力衍生形式。行政授权作为行政权力配置方式在贯彻依法行政原则中作用重大。而行政委托则彰显行政权力行使的灵活性，且两者在规范与实践中的表现日益接近，对其严格区分更有必要。例如，2021年《海南自由贸易港法》第7条规定，“国务院及其有关部门根据海南自由贸易港建设的实际需要，及时依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权”。①这一“授权委托同款规定”的立法例，凸显了二者的紧密关联性。行政实践也表明，行政授权执法与行政委托执法的扩张性发展，有可能对“职权法定”与“权责统一”等依法行政的制度框架造成冲击和挑战。如何对这种衍生性行政权实施有效的合法性规制，同时又能满足基层治理中的执法需求，也是当前行政法理论研究面临的重要课题。 一、权力何以衍生：授权与委托的规范基础 所谓行政授权，是指根据法律、法规对特定组织授予行政权，其以自己名义独立行使行政权并承担相应法律责任。在外观上，行政授权类似于民法上因“所有权移转”而引发的权责变动，但由于被授权组织的权力是经由法律配置或在行政系统内部移转，其与民法上所有权变动仍存在本质差异。在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的过程中，行政权的合理配置不仅能够促进“善治”，也有利于对权力主体进行约束。行政委托在性质上属于行政权行使方式，受委托组织是以委托机关名义“代理”行权，其“名”“责”也并不转移。②总之，委托有严格的条件限制，有些行政权(如行政许可)只能委托行政机关，有时委托关键在于有无期限。③对行政委托主体来说，其对受托主体必须进行监督和控制，否则可能因受托主体权力滥用而“引咎”担责。相比宪法和行政法对行政机关职权的法律化配置，行政委托这种对特定组织的“权力化改造”，则更须注重“权名责”的合理配置。 (一)行政授权的规范基础 行政授权产生的基础是“职权法定”原则。所谓职权法定，实际上有三层含义：一是行政机关的创设具有法律依据；二是行政机关的权力来源于法律授权；三是行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，不得超越法律的授权。由此推知，行政机关的法定职权一般可简化理解为行政机关的“固有权力”，也就是自行政机关产生之日，法律就配置了一定的行政权。因此，这种意义的授权一般都是由行政组织法规定，首先是设定行政主体资格，其次才是具体的权力配置问题。当然，行政机关的职权也并非固定不变，而是会伴随行政行为法的制定或修改而发生变动。这也成为“法律保留”原则的调控空间。“一般情况下，行政主体采取的方法、手段和措施并不需要法律特别授权，但是，当这些方法、手段和措施涉及相对人的权利和义务时，则必须有法律特别授予。”④例如，《立法法》第8条规定对“限制人身自由的强制措施和处罚”“对非国有财产的征收、征用”等项“只能制定法律”。在国外，荷兰法主权论学者克拉勃主张，“必须承认法律——制定的法律——不但是公民的权利和义务来源，而且是所谓主权者的权利或政府一切构成权的基础。”⑤国内学者对行政行为的法律从属性也有共通认识，有学者指出：“行政权只能来源于法律，行政权的运用、行政行为的实施必须服从法律，受法律的约束。”⑥有学者还进一步强调指出法律优先原则以及组织法和行为法同时授权，否则“这种法外设定的行政权力与行政职权是相悖的，因为所设定的具体行政权力并不是从行政职权派生和演绎出来的，它不能够起到向上联结行政执法，向下联结行政行为的作用，反倒是将行政执法与行政行为置于了对立的状态”。⑦但不可否认，实践中的行政授权依据也在扩展，有些国家不再区分具体依何种法律规范进行授权。在日本，这种趋势被称为“基于民主主义的法治主义”，区别于“基于自由主义的法治主义”。对于授权，不仅考虑作用法的授权，还将组织规范、规制规范或程序规范都纳入授权规范。⑧ 行政授权不断拓展的原因，在于行政机关的法定职权存在难以逾越的功能局限。具有法定职权的行政机关无法全面实现行政目的，从而衍生出行政权的续造模式，诸如派出机构、特殊内设机构及其他组织经过特别授权行使行政权的机制相继产生。但这种基于一般法律法规授权而形成新行政主体的情形，是属于依托部门法规定而产生的对行政机关权源的再认，还是与基于宪法、组织法的授权具有相同属性?在学理上则引起广泛讨论。对“行政授权是否能存在于宪法、组织法之外的法律规范中”，有学者主张应将行政主体职权划分为固有职权和法律授权，并拓宽对行政授权范围的理解，⑨由此，行政授权必然要拓宽到各个位阶的规范领域。有学者总结了立法行为说和行政行为说两种观点，前者认为授权只是立法机关的活动，而后者主张行政授权是行政主体的“行政权转让”行为而非设定行为，并倾向于行政权可在授权情况下转让的观点。⑩这种观点的普及导致行政主体领域的“被授权组织”呈现多样化，法律、法规规定由特定行政机关授予行政职权遂成为行政授权的一种典型形态。(11)有学者仍倾向于将“行政授权”限定于“立法授权之后的二次授权”，属于“间接授权”，需具备法定依据，且须在授权后才能使特定组织获得行使相应职权的资格。(12)这种“间接授权”的实质是“行政行为法中的授权行政”，关键是在“行为法直接授行政权给行政主体”大框架外，还要将“行为法内的行政主体授权行政”也纳入其中，构造“行政授权”的完整格局。 (二)行政委托的规范基础 传统行政委托的本质是基于权力行使的便利或专业性的需要，保证行政权运行做到“纵向到底，横向到边”，扩大了行政权的可及性与覆盖面。从该方面说，如果权力可及，则委托不必产生。但委托空间的不断产生与我国政府部门的设置格局及其特点有一定关系。如根据《烟草专卖法》第16条规定，上一级烟草专卖行政主管部门可将烟草专卖零售许可证审批权委托给县级工商行政管理部门，这实际上契合《行政许可法》的有关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收部门可委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，而后者不得以营利为目的，前者对后者在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果担责。而有些行政权则不得委托，如《行政强制法》对行政强制措施权委托的禁止。我国行政处罚、行政许可和行政征收等法律规范对受托主体和委托内容的规定有所差异，权力事项委托与非权力事项委托也分而治之。(13)以行政处罚为例，委托机关只能将其部分处罚权委托，委托方式应以行政协议为宜。(14)2021年修订的《行政处罚法》将行政委托的法制化推向严格，该法第20条第2款规定，“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布”。行政委托的法定要件和“约定要求”是行政委托产生的“双前提”。“委托书”变现后可影响第三人权益，因此须明确、公开。在行政诉讼中，缺少法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，一般认定为委托。但委托与授权的实质与功能区别是否仅存在于监督救济阶段，是否在组织法层面就应有足够规制与前端区分，也成为值得关注的问题。
